山东省普惠金融发展报告（2017） pdf epub mobi txt 电子书 下载 2025

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齐鲁财富网 著

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• 普惠金融
• 山东省
• 金融发展
• 金融政策
• 区域金融
• 金融报告
• 2017年
• 经济发展
• 金融普惠
• 政策研究

出版社： 社会科学文献出版社

ISBN：9787520118378

版次：1

商品编码：12257981

包装：平装

丛书名： 山东蓝皮书

开本：16开

出版时间：2017-10-01

页数：368

字数：324000

正文语种：中文

内容简介

本书立足山东省经济发展和金融改革，以全国普惠金融和山东省传统金融发展现状为背景，从村镇银行、小额贷款、民间金融、网络借贷以及新型农村合作金融5个领域研究山东省普惠金融组织运行的现状，对现有的地方金融监管体系进行梳理，分析了山东省普惠金融发展过程中存在的问题，提出了发展普惠金融的政策性建议。在金融科技的大背景下，本书创新性地构建了普惠金融发展评价指标体系，丰富了普惠金融发展的内涵、功能和运营模式。

目录

Ⅰ　总报告
1　山东省普惠金融发展综述／001
　　一　我国普惠金融发展现状／005
　　二　山东省金融业发展现状与存在的问题／028
　　三　山东省普惠金融发展现状／050
　　四　山东省普惠金融发展存在的问题与发展建议／054

Ⅱ　分报告
2　山东省村镇银行发展报告／064
3　山东省小额贷款行业发展报告／096
4　山东省民间金融发展报告／122
5　山东省网络借贷行业发展报告／142
6　山东省新型农村合作金融发展报告／184

Ⅲ　专题报告
7　山东省普惠金融的监管／197
8　山东省普惠金融发展评价／229

Ⅳ　附录
9　山东省普惠金融地方性法规／256

10　参考文献／313
11　后记／324

前言/序言

序一　以发展普惠金融为导向，推进地方金融改革
李永健
李永健，山东省金融办公室主任。

领导人总书记在第五次全国金融工作会议上提出，要建设普惠金融体系，加强对小微企业、“三农”和偏远地区的金融服务，推进金融精准扶贫，鼓励发展绿色金融。这也是习总书记继2016年9月在G20杭州峰会上向全世界庄严承诺“发展普惠金融、鼓励青年创业等方式，减少全球发展不平等和不平衡，使各国人民共享世界经济增长成果”之后，再一次强调发展普惠金融。
在2017年6月召开的山东省第十一次党代会上，省委书记刘家义也提出，大力发展普惠金融，更好地服务实体经济发展。省政府出台的《关于推进普惠金融发展的实施意见》（鲁政发〔2017〕14号）把发展普惠金融，增加普惠金融服务和产品供给，不断改善小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体金融服务，持续提升普惠金融服务的覆盖率、可得性和满意度，作为全省实施新旧动能转换重大工程的新动能。同时，提出了山东省普惠金融的发展目标是：到2020年，建立与山东省全面建成小康社会相适应的普惠金融组织机构体系、产品服务体系、扶持政策体系、消费者保护体系和协调保障体系，努力实现普惠金融服务能力和服务水平走在全国前列，使广大人民群众公平分享金融改革发展的成果。
由于工作原因，最近几年我一直在思考具有中国特色的普惠金融应该如何发展？尤其是对于小微企业融资问题的思考，因为小微企业是国民经济的一个重要组成部分。我国目前GDP的60%、就业的70%以及税收的40%来自小微企业。我还看到一个统计资料，说小微企业的发明创造占所有企业发明创造的70%以上。所以，中国小微企业是一支重要力量。正是因为如此，在过去几年里党中央、国务院连续出台了一系列文件，希望解决小微企业融资难问题。我记得，在多次国务院常务会议上，李克强总理都在强调研究金融如何支持小微企业发展，包括“三农”在内。但是，小微企业融资难和融资贵究竟应该如何解决？这个问题一直困扰着我们。可以说多年来小微企业融资难和融资贵的问题一直没有得到真正的解决。为什么？现在看来，就是因为我们还没有建立起适合经济发展的普惠金融体系。我们知道，虽然我国的国有商业银行都是改革开放后成立的，但早期的银行业市场体系是从计划经济年代脱胎形成的。在改革开放初期，我国仍然实行计划经济，银行服务的对象比较单一，主要是国有企业。党的十四届三中全会提出建立社会主义市场经济体制，经济运行中对金融需求的层次增多了，但作为银行来讲，它在服务的广度上还远远不够，因此形成了很多金融需求的空白地带。小微企业由于资产规模小、市场竞争力弱且处在市场的较低层次，自然得不到有效的金融服务。我们通常能看到的现实就是，绝大部分小微企业在县域以下，而在县域为小微企业和“三农”服务的只有农信社。像国外那种真正为小微企业打造的社区银行、专业性银行以及市民银行等金融机构，现在还很少、很匮乏，远远无法满足经济发展的需求。这也是最近几年很多民间机构借助互联网技术开展金融服务的深层原因。
为了改变上述状况，近年来，山东省以发展普惠金融为导向，以提升地方金融监管水平和服务能力为重点，深入推进地方金融改革。一是地方中小金融机构改革向纵深推进。深入推进农信社改革，110家农信社全部改革成为农商行，治理能力和经营水平逐步提升。推动城市商业银行完善内部治理结构，延伸服务触角，实现分支机构县域全覆盖，并全部设立了小微企业专营机构。新型金融机构设立步伐加快，首家民营银行——威海蓝海银行开业运营，村镇银行总数稳居全国首位；财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司、金融资产管理公司等设立工作实现突破。二是各类新型普惠金融组织蓬勃发展。放宽准入门槛，鼓励开展创新业务，推动小额贷款公司、民间融资机构不断提升服务水平和可持续发展能力，民间融资从“地下”走到“地上”，初步实现阳光化、规范化发展。着力发展政府性、政策性融资担保机构，融资担保机构减量增资和规模提升取得明显成效。稳妥有序推进权益类和大宗商品类交易市场建设，股权、金融资产、文化产权、农村产权等权益类交易蓬勃开展，海产品、矿石、板材、畜牧产品等大宗商品交易日趋活跃。积极推动新型农村合作金融改革试点提质扩面，在出资方式和额度、资金用途等方面放宽政策限制，试点范围和业务规模持续扩大。三是区域金融发展布局持续优化。做好顶层设计、对标定位、具体规划、引资培育等重点工作，济南区域产业金融中心建设取得新进展。青岛建设财富管理金融综合改革试验区在政策争取、项目引进、交流合作、平台搭建、宣传推介等方面工作成效明显，青岛财富管理中心在央行对全国金融改革试验区的考评中获得第1名，2017年3月青岛在全球金融中心最新排名中位列第38位。制定和出台支持县域金融创新发展的政策文件，将试点范围进一步扩大到全省20个县（市）和莱芜市，各试点县（市）初步形成各具特色的创新发展模式，较好地发挥了典型示范作用，有效促进了全省县域金融发展。四是地方金融监管和法制建设取得突破性进展。2013年，山东省政府出台《关于建立健全地方金融监管体制的意见》，在全国率先建立了省、市、县三级地方金融监管体系。全省17个市、137个县（市、区）全部独立设置了金融工作机构，并加挂地方金融监督管理局牌子，承担地方金融监管职责；同时，建立完善了事前审核、年度审查、分类评级、高管约谈、行业自律等监管制度。创新开展地方金融立法工作，《山东省地方金融条例》经省十二届人大常委会第二十次会议审议通过，已于2016年7月1日正式施行，开了省级地方金融监管立法的先河，为实现中央和地方分层有序监管、促进地方金融发展和风险防范提供了有力的法律保障。
尽管我们在发展普惠金融方面做出很多努力，但是距离省委、省政府提出的普惠金融发展目标还有较大距离。
G20杭州峰会通过的《G20数字普惠金融高级原则》鼓励世界各国根据各自具体国情制定国家行动计划，发挥数字技术为金融服务带来的巨大潜力，倡导利用数字技术推动普惠金融发展。从国际经验和我国已有的实践看，普惠金融发展离不开互联网、金融科技和数字技术——这正是山东未来需要着力建设和进行突破的领域。互联网特别是移动互联网、大数据和区块链等，这些新科技、新业态必将改变传统金融，甚至会颠覆传统金融。互联网特别是移动互联网不仅提高了效率，更重要的是还提供了一个可能，使整个金融业态产生了根本性的变化。随着互联网时代的到来，以往那些传统金融服务无法覆盖的市场部分也能获得金融服务，金融服务从一个相对被动的时代转向了一个相对主动的时代；大数据的本质就是用来解决信息不对称，在大数据的背后，一定就是智能化，像智能合约、智能投资顾问等也会随之产生；区块链最大的价值在于它的信用重构。事实上，传统金融之所以无法满足小微企业和“三农”的金融需求，本质上讲，是由于这些普惠金融的消费者信用等级不匹配或者说是信用缺失造成的。但是区块链技术因为具有分布式、共识机制等特征，可以重构信用，这是我们未来发展普惠金融最需要的。不仅如此，区块链技术的民主化、去中介化和唯一性，还决定了它将对未来的经济和社会发展产生巨大影响。
齐鲁财富网是一家立足山东、服务山东的专业性财经网站，尽管成立时间不长，但是自成立以来一直在尝试为全省的小微企业提供一些金融信息服务，而不是直接从事不规范的互联网金融业务。在过去几年里，该网站的研究团队在山东省上市公司研究方面形成了一些较有价值的成果，创新性地编制了由全部上市公司组成的全样本鲁股市场指数，这对广大投资者和社会公众了解山东省上市公司和山东资本市场发展很有帮助，也很有价值。2017年初，网站负责人告诉我，他们已经聘请了青岛大学商学院教授、博士生导师孙国茂作为网站的学术顾问，准备编写《山东省普惠金融发展报告（2017）》并作为全省迄今为数不多的区域蓝皮书出版，我当即表示支持，并答应为本书作序。
知易行难。启动一项工作并不困难，坚持下去却不容易。在此，我希望孙国茂教授和齐鲁财富网的研究人员能将这项研究工作坚持下去，持续开展对山东省普惠金融发展的研究，为省委、省政府的决策提供一些有价值的参考和政策性建议，也为山东省普惠金融发展尽一份力量。

2017年9月6日于济南大明湖畔


序二　发展普惠金融，决胜全面建成小康社会
孙国茂
孙国茂，中国公司金融论坛创始人，青岛大学经济学院特聘教授，济南大学商学院教授，博士生导师，长期从事公司金融、资本市场和制度经济学研究。

自十八届三中全会提出“发展普惠金融”以来，尤其是领导人总书记在第五次全国金融工作会议上提出“建设普惠金融体系”，普惠金融已经引起社会各界广泛关注。但是，在很多人看来，普惠金融仍属于传统金融范畴，很难与小康社会联系起来。2015年，国务院出台《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》，提出我国普惠金融的发展目标是：到2020年，建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，有效提高金融服务可得性，明显增强人民群众对金融服务的获得感，显著提升金融服务满意度，满足人民群众日益增长的金融服务需求，特别是要让小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等及时获取价格合理、便捷安全的金融服务，使我国普惠金融发展水平居于国际中上游水平。党的十九大提出，我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕。其实，正是为解决金融体系和金融服务的不平衡和不充分问题，普惠金融应运而生。普惠金融不仅是我国全面建成小康社会的重要组成部分，也是解决经济发展不平衡和不充分问题的关键所在，这意味着“十三五”乃至未来更长时期，我国金融改革与发展将迎来一个以普惠金融为重要内容的全面深化和创新发展时期。
发展普惠金融是决胜全面建成小康社会的必然要求
党的十九大提出，新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。发展普惠金融就是为了解决经济发展中的不平衡和不充分问题，就是“以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”的最好体现。经济学家李扬认为，普惠金融是一个新的金融理念和新的金融制度，甚至可以说是一种新的金融信仰。普惠金融是一种与传统金融思想完全不同的金融观，认为获得必要的金融服务是每一个人与生俱来的权利，也就是说，广大弱势群体同样应当得到与富人相同和平等的金融服务权利。普惠金融理念颠覆了大多数人认为金融应当为有钱人和信用好的人服务的传统金融观，转变了人们对传统金融体系的认识。普惠金融理念的产生无疑是现代金融理论的一大突破，建立普惠金融体系对于完善现代金融体系、优化金融结构、有效运用金融手段促进经济可持续发展具有重要意义。联合国最早提出这一概念时，仅仅强调金融和金融服务的包容性，通过加强政策扶持和完善市场机制，使边远贫穷地区、小微企业和社会低收入人群能够获得价格合理、方便快捷的金融服务，不断提高金融服务的可获得性。所以，从本质上说，包容性、可获得性和便利性是普惠金融最基本的特征。普惠金融理念源自“人人生而平等”思想，它的诉求是“无论是穷人还是富人，生来就应该被赋予平等地享受金融服务的权利”。但在大多数发展中国家，受信息不对称、经济发展不均衡以及规模不经济等因素的制约，贫困人群和欠发达地区常常被排除在正规金融体系的服务范围之外，他们不仅难以获得贷款，甚至连储蓄、保险和支付结算等基本金融服务也难以获得。为了在全球范围内消除金融领域的不平等现象，2005年，联合国提出了建立一个能有效地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，其原则是以可负担的成本，为所有社会主体特别是传统金融长期以来忽视的欠发达地区和低收入人群提供相对平等的金融服务。
早在20世纪60年代，金融发展理论就为普惠金融的发展提供了理论依据，其中尤以金融结构理论最为著名。雷蒙德·戈德斯密斯（Raymond W.Goldsmith）、约翰·格利（John G.Gurley）和爱德华·肖（Edward S.Shaw）等人认为，受古典经济学经济发展理论影响，战后发展中国家只注重经济发展中资本形成而忽视资源配置的做法，导致金融结构不合理。结果是，金融机构和金融工具的种类、数量长期停滞在较低水平。这在很大程度上导致了金融体系简单地将金融资源配置到少数行业和消费群体，无法实现对大多数实体部门和普通民众金融需求的覆盖。在现代社会，金融资源配置公平与否直接关系到其他经济和社会资源的公平配置，事实上，金融本身就是一种稀缺性资源。要想实现社会公平，就应该在金融资源的配置上进行公平性的安排。金融是现代经济的核心，金融资源的获取可以为每个人或者处于成长期的中小微企业提供发挥潜力、实现发展的基础和机会。只有每个人或机构都享有平等的金融资源获得渠道，才能实现资源的公平分配，才能有效实现社会公平。诺贝尔经济学奖得主、美国耶鲁大学教授罗伯特·席勒（Robert J.Shiller）在《金融与好的社会》（Finance and Good Society）一书中说：“一个好的社会的重要特征就是平等……金融将是实现这一目标的最佳推动力。”2007年金融危机爆发后，普惠金融得到了国际社会的广泛关注，也因此成为G20的重要议题。2009年以来，G20先后成立了普惠金融专家组（Financial Inclusion Experts Group，FIEG）和全球普惠金融合作伙伴组织（Global Partnership of Financial Inclusion，GPFI）等一系列工作机构，制定了《G20创新性普惠金融原则》、《中小企业融资行动计划落实框架》、《G20普惠金融指标体系》和《G20数字普惠金融高级原则》等一系列指引性文件，在全球范围推动普惠金融体系构建，督促各国明确做出普惠金融相关承诺，评估各国普惠金融工作成效。这也是G20杭州峰会也把普惠金融作为重要议题的原因。2016年9月，G20杭州峰会核准的《G20数字普惠金融高级原则》提出，鼓励各国在制定更广泛的普惠金融计划时考虑这些原则，特别是在数字普惠金融领域，并采取切实行动加快工作进度，让金融服务惠及所有人。
全面建成小康社会是党的十六大提出的到2020年我国经济建设和社会发展目标。十七大和十八大，党中央根据我国经济社会发展的实际情况，在十六大确定的发展目标基础上，进一步明确了政策导向，目的是顺应人民意愿，确保到2020年全面建成小康社会，使发展和改革成果真正惠及14亿人口。十八大从经济、政治、文化、社会、生态文明五个方面完善了全面建成小康社会的目标，提出在发展平衡性、协调性、可持续性明显增强的基础上，实现GDP和城乡居民人均收入均比2010年翻一番。尽管从表面上看这些目标没有提到普惠金融，甚至看不到与普惠金融相关的具体指标，但是，全面建成小康社会目标的多元内涵理所当然地使普惠金融发展成为其应有之义。“十三五”是全面建成小康社会决胜阶段，十八届五中全会通过的“十三五”规划提出了更加具体的目标要求：经济保持中高速增长，人民生活水平和质量普遍提高，国民素质和社会文明程度显著提高，生态环境质量总体改善以及各方面制度更加健全。这些目标无论哪一项都必须有普惠金融与之对应并提供服务，尤其是“五大发展理念”中的“共享理念”，如果没有普惠金融，共享理念无法实现。十八届五中全会后，《推进普惠金融发展规划（2016～2020年）》随即出台，提出：“大力发展普惠金融，是我国全面建成小康社会的必然要求，有利于促进金融业可持续均衡发展，推动大众创业、万众创新，助推经济发展方式转型升级，增进社会公平和社会和谐。”
发展普惠金融也是金融供给侧改革的重要组成部分
从2016年的G20杭州峰会到第五次全国金融工作会议，领导人总书记多次强调发展普惠金融。事实上，如果我们认真领会习总书记的系列讲话就不难发现，发展普惠金融也是金融供给侧改革的重要组成部分。曾经担任美国国家开发署（USAID）微型企业发展办公室主任的伊丽莎白?瑞恩（Elisabeth Rhyne）认为，为世界贫困人口提供金融服务是一个合理的商业模式，当金融行业再次寻找新的服务线时，普惠金融将成为其中之一。但是，就我国的金融现实而言，发展普惠金融似乎并不令人乐观。改革开放以来，随着我国经济总量的快速增长，社会财富和金融资产规模也高速增长。来自中国人民银行和中国证监会的数据显示，截至2017年9月，我国居民储蓄余额达到65.07万亿元，全社会贷款余额为119.82万亿元，广义货币M2为165.57万亿元，年内社会融资规模增加15.67万亿元；上市公司为3399家，股票总市值为56.93万亿元，股票市场融资约为8236亿元。这些数字说明我国的金融体系已经十分庞大。但是，我国区域间经济发展不平衡，社会结构在很大程度上仍处于城乡二元发展阶段，地区之间和城乡之间的金融体系差异很大以及金融结构存在缺陷，致使我国金融需求无法得到充分满足，中小微企业融资环境长期不能改善，城市低收入人群和“三农”很难分享到金融发展的实惠。
在中国社会二元结构条件下，国际化城市、中心城市和一般大中城市金融资源高度集中，金融机构网点密集，金融产品丰富，金融服务方式便捷。而在偏远地区的小城市和低收入者集中的县域农村，金融服务往往匮乏，金融机构网点稀少，服务薄弱。事实上，即使在绝大多数的大城市中，那些由于低收入、疾病、失业下岗等原因而成为城市贫困人口的群体，也无法享受到全方位的金融支持。源于所有制原因的金融抑制使我国国有金融机构长期实行选择性金融政策，这使得以民营成分为主的中小微企业难以获得金融服务的支持。这是我国特有的金融现象，在银行贷款方面表现得尤为明显。尽管在过去10年里，国务院以及金融监管部门不断出台各种政策，但是，中小微企业融资难、融资贵问题始终无法从根本上得到解决。
针对我国金融现实和经济发展中的瓶颈因素，我们认为普惠金融的服务对象首先应该涵盖以下三类群体。第一是“三农”。统计显示，目前我国农村人口大约为6亿。由于个人信用记录不完善、缺乏可抵押品和担保能力低等，农民很难获得银行贷款，而证券、保险等其他金融工具更鲜有机会涉足。因此，“三农”是普惠金融体系中最主要的服务对象之一。第二是城市低收入人群。由于商业性金融机构追求利润和效率的最大化，因此往往容易忽视穷人等群体的存在。因此，即便是在经济发达的城市，那些低收入人群仍然很难获得公平的金融使用权和更加适合的金融产品。第三是广大中小微企业。据统计，我国目前已有大约2000万家中小企业。由于抗风险能力低、抵押担保品不足、征信信息难以获得等原因，中小微企业很容易被排斥在传统的正规金融服务之外。来自国家统计局的数据显示，2016年，我国民营企业投资增幅大幅下降，其中原因与中小微企业融资难直接相关。
早在2013年，央行行长周小川就提出“加快推动我国包容性金融发展”。周小川认为，应当从两个方面发展普惠金融。一是加强宏观信贷政策指导，鼓励和引导金融机构加大对经济社会发展薄弱环节的信贷投入。改进宏观信贷政策实施方式，进一步完善涉农、中小企业信贷政策导向效果评估，进一步扩大对“三农”、小企业、民生、就业等领域的信贷投放。二是要加快发展多层次资本市场体系，鼓励风险投资和私募股权投资基金等投资处于初创期的小企业。
发展普惠金融必须解决的关键问题
我们强调发展普惠金融对于全面建成小康社会至关重要，并不意味着二者一定会同步发展。即使到2020年，我国全面建成小康社会的各种量化指标全部达标，也不意味着我国的普惠金融体系建设大功告成。发达国家的经验表明，经济发展与金融支持密切相关，并且在经济水平和经济结构由低级向高级发展的过程中，伴随着由金融排斥发展到金融包容乃至金融公平这一必然趋势，但这一过程并非一蹴而就，可能需要很长的时间。
普惠金融不仅是一种新的金融理念，也是一种复杂的金融生态系统，这是由普惠金融的本质与内涵决定的。要认识普惠金融的复杂性并确保有效推动普惠金融发展，首先必须从几个方面理解普惠金融的内涵。一是普惠金融强调的是一种政策导向。普惠金融以商业化为原则，政策不具有强制性。也就是说，普惠金融不违背市场经济的基本原则，它是建设性的和鼓励与激励并重的措施。二是普惠金融需要金融创新。从前面的分析中我们已经知道，传统的正规金融无论是从理论上还是实践上均无法覆盖金融市场的长尾部分，为了让所有人都有获得金融服务的权利和机会，必须在制度、机构和产品等方面进行全面的创新。三是普惠金融的重点在于服务弱势群体。尽管普惠金融要求惠及所有人，但由于大型企业和富裕人群事实上已经或更容易获得金融服务，因此，普惠金融的主要任务就是要把被传统金融服务排斥在外的弱势群体纳入服务范围内。四是普惠金融必须考虑成本的可承担。从国家公布的《中国落实2030年可持续发展议程》看，发展普惠金融在很大程度上是一种政府责任，政府必须参与。但这并不意味着发展普惠金融可以不计成本，如果忽视了成本的可承担，普惠金融发展将难以持续。五是普惠金融应当体现相对平等。普惠金融为所有人提供获得金融服务的平等机会，但这个平等是相对平等，不是绝对平等。因此，对于弱势群体，普惠金融应首先确保他们可以获得最基本的金融服务，同时尽可能地降低服务获得成本。
考虑到距离实现全面建成小康社会的目标只有4年的时间，发展普惠金融的任务十分紧迫。目前，从金融机构到金融监管部门，从政府决策者到普惠金融服务对象，对普惠金融的认识并不充分。问题的关键在于，我国政府已经向全世界做出承诺：“发展普惠金融、鼓励青年创业等方式，减少全球发展不平等和不平衡，使各国人民共享世界经济增长成果。”如何才能更有效地推进普惠金融发展？我认为首先必须解决三个问题。
1.普惠金融发展的路径选择
2016年G20杭州峰会正式批准了《G20数字普惠金融高级原则》，这是首个具有全球意义的数字经济重要指导原则，为各国促进数字普惠金融的发展指明了方向。所谓的数字普惠金融简单地说就是中文语境下的“互联网金融”。《G20数字普惠金融高级原则》涵盖8方面内容和66项行动建议。该原则提出，在必要情况下，建立并推广新型和创新的身份注册与验证形式，如数字生物识别身份认证产品和在线身份验证服务，特别针对当前尚无任何身份认证形式的群体。建立可接受的开放式标准来管理身份、交易和账户风险。要围绕与数字金融服务密切相关的问题，建立全方位的消费者和数据保护措施。显然，这与我国近年蓬勃兴起的互联网金融不谋而合。2016年4月，国务院办公厅《关于印发互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》提出，对P2P网络借贷、股权众筹、第三方支付、互联网金融广告以及通过互联网开展资产管理及跨界从事金融业务进行为期一年的专项整治。尽管通知提出“打击非法、保护合法”和“边整边改”的原则，但事实上，全国范围的互联网金融处在停滞和半停滞状态。
互联网金融是发展普惠金融的有效途径，国务院《推进普惠金融发展规划（2016—2020年）》也提出，“发挥网络借贷平台融资便捷、对象广泛的特点，引导其缓解小微企业、农户和各类低收入人群的融资难问题。发挥股权众筹融资平台对大众创业、万众创新的支持作用。发挥网络金融产品销售平台门槛低、变现快的特点，满足各消费群体多层次的投资理财需求”。要加快发展普惠金融，首先必须加快发展互联网金融。此外，还应加大中小金融机构的组建力度和广度，吸引更多的民间资本进入中小金融机构的组建，培育更多元化的新型金融业态，大力发展社区银行、小额贷款公司、融资租赁等小微企业和低收入群体金融需求的“草根金融”，利用自身贴近中小企业、贴近低收入群体的优势，便于获得及时、周到的金融服务。在农村地区，应大力发展村镇银行、农村资金互助社，发挥农村合作金融的作用。同时，进一步促进信息、评估、登记等各类中介服务组织发展，构建种类多、层次广的组织体系，为普惠金融发展提供组织保障。
2.建立普惠金融发展的制度体系
《G20数字普惠金融高级原则》中的原则三是“构建恰当数字普惠金融法律和监管框架”，提出“数字普惠金融，充分参考G20和国际标准制定机构的相关标准和指引，构建恰当数字普惠金融法律和监管框架”。事实上，我国在构建普惠金融制度体系方面已经进行了长时间的探索。近年来，随着党中央、国务院提出发展普惠金融，探索普惠金融制度体系建设的步伐也在加快。在制度创新方面积极引进孟加拉国乡村银行模式，允许小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社等新型金融机构的设立。“一行三会”等金融监管部门也出台了若干具有普惠性质的制度或指导意见，但总的来说，这些政策法规大多属于扶贫性质。我国普惠金融制度体系建设目前尚处于起步阶段，现有与金融相关的制度体系并不适应普惠金融的发展，甚至有的法律法规与普惠金融相冲突。要想真正发展普惠金融必须建立与之适应的制度体系。
从世界各国普惠金融的实践看，美国作为成熟市场经济国家的经验更值得借鉴。美国在普惠金融发展过程中坚持法治原则，不断发现问题，以立法的形式纠正普惠金融实践中的错误，完善普惠金融运作机制。也就是说，美国普惠金融的发展过程是一条遵循法制化的路径。在美国普惠制金融法律体系中，起到核心作用的法律是《社区再投资法》（Community Reinvestment Act）、《公平信用报告法》（Fair Credit Reporting Act）和《联邦存款保险法》（Federal Deposit Insurance Corporation）。其中《社区再投资法》主要用来规范商业银行在中低收入社区的信贷服务，《公平信用报告法》主要用于规范监管机构、金融机构和普通消费者之间在信息公开、使用、隐私保护等方面的行为，以使得普通消费者享有平等的信息权利和隐私保护。而《联邦存款保险法》则是规范问题金融机构的资产处置和分配的法律，这有利于在商业银行出现风险时保护普通消费者和利益相关者的权益。可以说这三部法律基本构成了美国普惠金融法律体系的核心内容。奥巴马执政后美国政府出台了《中小企业振兴法案》（Jumpstart Our Business Startups Act,即JOBS法案），JOBS法案修订了美国现行的《证券法》和《证券交易法》等对中小企业IPO的相关规定，放松了以往对中小企业公开及私募发行证券所规定的各种限制，为中小企业融资和发展提供了便利。可以说，JOBS法案是21世纪以来继《萨班斯法案》（Sarbanes-Oxley Act）、《多德—弗兰克法案》（Dodd-Frank Act）之后美国公司和金融领域又一部里程碑式的法律，对于美国经济从金融危机中复苏、降低失业率和促进金融民主产生了重要作用。
目前，对于普惠金融发展，除了中国银监会设有一个普惠金融部外，国家没有建立相应的政府部门。社会各界期待已久的中央金融工作一直没有展开，应当借我国金融监管体制改革之机，在新的金融监管体系中设置普惠金融工作机构。在普惠金融发展的顶层设计实施上应自上而下，细化实施措施，明晰职责要求，严格监督机制。应尽快制定符合我国国情和金融现实的普惠金融发展战略，将实现战略目标的具体措施转变为有效的政策加以实施。同时，金融监管部门要逐步建立起对金融机构为弱势群体提供金融服务情况的监测、评价和考核机制，引导其提高对普惠金融的参与度。通过统一的组织领导体系，凝聚政府、金融机构和社会公众对于普惠金融的热情，培育多层次、全方位的发展动力。
3.政府在普惠金融发展中的作用
2010年5月召开的G20多伦多峰会通过了《G20创新性普惠金融原则》，这个对全球具有指导意义的纲领性文件首次提出了发展普惠金融的九大原则，强调了将普惠金融、金融教育和金融消费者保护统一起来，以加快弥补被排斥群体金融可获得性缺口的速度。其中，原则一要求增强领导力，培育一个致力于普惠金融的、基础广泛的政府，帮助消除贫困；原则六要求加强合作，在政府内部建立一个责任明确、分工协作的制度环境，鼓励在政府、企业和其他相关机构之间建立合作关系和直接合作。从《G20创新性普惠金融原则》可以看出，政府在普惠金融发展中首先应当起到的是促进发展的作用。必须强调的是，这里所说的政府的作用既包括政府决策部门，也包括金融监管部门。
国际上公认发展普惠金融成功的经验为“三大机制”：自动瞄准机制、小组担保动力机制和市场化运作机制。从理论上讲，普惠金融理念隐含了一个逻辑悖论，即公共品与市场化运作之间的矛盾。按照传统金融理论，普惠金融服务对象之所以无法获得金融服务，很大程度上是由于他们信用等级低和风险定价高。那么，发展普惠金融必须面临的就是对冲或弥补风险溢价，这意味着必须有一方与从事普惠金融的商业机构共同承担风险成本——这正是政府应当做的。可以肯定的是，如果没有政府的参与和主导，发展普惠金融在任何国家和地区都是无法想象的。首先，政府可以运用直接财政补贴，设立风险补偿基金，对普惠金融机构提供税收优惠以及土地使用费用减免、贷款核销、资金奖励等各种措施，对普惠金融资源进行引导和激励，推动金融资源要素不断流向弱势地区和弱势群体。如对于集中连片特困地区的农户和小微企业贷款，应给予一定额度的补贴，减免涉农贷款、小微企业贷款等贷款所得税。政府长期坚持对普惠金融的鼓励政策，将使市场形成稳定的政策预期，激励金融机构向弱势地区和弱势群体提供稳定可预期的金融服务，探索中国特色的为低收入群体及小微企业融资的市场化机制及支持城乡金融要素流动的商业模式。其次，金融监管部门可以实行差别化信贷政策和信贷考核机制，适度放宽涉农、小微企业、扶贫等普惠贷款风险考核的容忍度，促进金融机构加大对普惠金融发展的信贷支持。鼓励商业银行单独设立小微企业贷款风险和利润考核体系或小微企业贷款专营机构。激发民间资本活力，允许不同类型的企业法人和自然人参与投资新型微型金融机构，发展贴近市场和微观经济主体的小型金融机构，形成多元化、富有竞争力的金融服务体系，发挥小型金融机构经营灵活、决策方便的优势，使小微金融服务能力最大化，为广大群众提供可获得的金融产品和服务。最后，金融监管部门和地方政府通过分工协作实行差别监管和差异化扶持激励措施，营造一个有利于金融机构实现商业可持续发展的政策环境和金融生态环境，实现普惠金融健康发展。
2017年4月，山东省人民政府出台了《关于推进普惠金融发展的实施意见》，提出：“充分发挥财政资金引领和杠杆作用，逐步优化我省金融发展资金管理办法，重点向普惠金融领域倾斜。完善农村金融机构定向费用补贴、县域金融机构涉农贷款增量奖补政策，引导和鼓励金融机构加大对‘三农’信贷投放，扩大农村金融服务覆盖面。……对普惠金融成效明显、贡献突出的金融机构，在税收优惠、财政奖励等各方面给予政策倾斜。”如果这些激励政策能够得到落实，无疑会对地方性普惠金融发展产生明显的促进作用和强烈的示范效应。

2017年10月26日于青岛大学金家岭校区

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