山東省普惠金融發展報告（2017） pdf epub mobi txt 電子書 下載 2025

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齊魯財富網 著

圖書標籤:

• 普惠金融
• 山東省
• 金融發展
• 金融政策
• 區域金融
• 金融報告
• 2017年
• 經濟發展
• 金融普惠
• 政策研究

齣版社： 社會科學文獻齣版社

ISBN：9787520118378

版次：1

商品編碼：12257981

包裝：平裝

叢書名： 山東藍皮書

開本：16開

齣版時間：2017-10-01

頁數：368

字數：324000

正文語種：中文

內容簡介

本書立足山東省經濟發展和金融改革，以全國普惠金融和山東省傳統金融發展現狀為背景，從村鎮銀行、小額貸款、民間金融、網絡藉貸以及新型農村閤作金融5個領域研究山東省普惠金融組織運行的現狀，對現有的地方金融監管體係進行梳理，分析瞭山東省普惠金融發展過程中存在的問題，提齣瞭發展普惠金融的政策性建議。在金融科技的大背景下，本書創新性地構建瞭普惠金融發展評價指標體係，豐富瞭普惠金融發展的內涵、功能和運營模式。

目錄

Ⅰ　總報告
1　山東省普惠金融發展綜述／001
　　一　我國普惠金融發展現狀／005
　　二　山東省金融業發展現狀與存在的問題／028
　　三　山東省普惠金融發展現狀／050
　　四　山東省普惠金融發展存在的問題與發展建議／054

Ⅱ　分報告
2　山東省村鎮銀行發展報告／064
3　山東省小額貸款行業發展報告／096
4　山東省民間金融發展報告／122
5　山東省網絡藉貸行業發展報告／142
6　山東省新型農村閤作金融發展報告／184

Ⅲ　專題報告
7　山東省普惠金融的監管／197
8　山東省普惠金融發展評價／229

Ⅳ　附錄
9　山東省普惠金融地方性法規／256

10　參考文獻／313
11　後記／324

前言/序言

序一　以發展普惠金融為導嚮，推進地方金融改革
李永健
李永健，山東省金融辦公室主任。

習近平總書記在第五次全國金融工作會議上提齣，要建設普惠金融體係，加強對小微企業、“三農”和偏遠地區的金融服務，推進金融精準扶貧，鼓勵發展綠色金融。這也是習總書記繼2016年9月在G20杭州峰會上嚮全世界莊嚴承諾“發展普惠金融、鼓勵青年創業等方式，減少全球發展不平等和不平衡，使各國人民共享世界經濟增長成果”之後，再一次強調發展普惠金融。
在2017年6月召開的山東省第十一次黨代會上，省委書記劉傢義也提齣，大力發展普惠金融，更好地服務實體經濟發展。省政府齣颱的《關於推進普惠金融發展的實施意見》（魯政發〔2017〕14號）把發展普惠金融，增加普惠金融服務和産品供給，不斷改善小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧睏人群和殘疾人、老年人等特殊群體金融服務，持續提升普惠金融服務的覆蓋率、可得性和滿意度，作為全省實施新舊動能轉換重大工程的新動能。同時，提齣瞭山東省普惠金融的發展目標是：到2020年，建立與山東省全麵建成小康社會相適應的普惠金融組織機構體係、産品服務體係、扶持政策體係、消費者保護體係和協調保障體係，努力實現普惠金融服務能力和服務水平走在全國前列，使廣大人民群眾公平分享金融改革發展的成果。
由於工作原因，最近幾年我一直在思考具有中國特色的普惠金融應該如何發展？尤其是對於小微企業融資問題的思考，因為小微企業是國民經濟的一個重要組成部分。我國目前GDP的60%、就業的70%以及稅收的40%來自小微企業。我還看到一個統計資料，說小微企業的發明創造占所有企業發明創造的70%以上。所以，中國小微企業是一支重要力量。正是因為如此，在過去幾年裏黨中央、國務院連續齣颱瞭一係列文件，希望解決小微企業融資難問題。我記得，在多次國務院常務會議上，李剋強總理都在強調研究金融如何支持小微企業發展，包括“三農”在內。但是，小微企業融資難和融資貴究竟應該如何解決？這個問題一直睏擾著我們。可以說多年來小微企業融資難和融資貴的問題一直沒有得到真正的解決。為什麼？現在看來，就是因為我們還沒有建立起適閤經濟發展的普惠金融體係。我們知道，雖然我國的國有商業銀行都是改革開放後成立的，但早期的銀行業市場體係是從計劃經濟年代脫胎形成的。在改革開放初期，我國仍然實行計劃經濟，銀行服務的對象比較單一，主要是國有企業。黨的十四屆三中全會提齣建立社會主義市場經濟體製，經濟運行中對金融需求的層次增多瞭，但作為銀行來講，它在服務的廣度上還遠遠不夠，因此形成瞭很多金融需求的空白地帶。小微企業由於資産規模小、市場競爭力弱且處在市場的較低層次，自然得不到有效的金融服務。我們通常能看到的現實就是，絕大部分小微企業在縣域以下，而在縣域為小微企業和“三農”服務的隻有農信社。像國外那種真正為小微企業打造的社區銀行、專業性銀行以及市民銀行等金融機構，現在還很少、很匱乏，遠遠無法滿足經濟發展的需求。這也是最近幾年很多民間機構藉助互聯網技術開展金融服務的深層原因。
為瞭改變上述狀況，近年來，山東省以發展普惠金融為導嚮，以提升地方金融監管水平和服務能力為重點，深入推進地方金融改革。一是地方中小金融機構改革嚮縱深推進。深入推進農信社改革，110傢農信社全部改革成為農商行，治理能力和經營水平逐步提升。推動城市商業銀行完善內部治理結構，延伸服務觸角，實現分支機構縣域全覆蓋，並全部設立瞭小微企業專營機構。新型金融機構設立步伐加快，首傢民營銀行——威海藍海銀行開業運營，村鎮銀行總數穩居全國首位；財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司、消費金融公司、金融資産管理公司等設立工作實現突破。二是各類新型普惠金融組織蓬勃發展。放寬準入門檻，鼓勵開展創新業務，推動小額貸款公司、民間融資機構不斷提升服務水平和可持續發展能力，民間融資從“地下”走到“地上”，初步實現陽光化、規範化發展。著力發展政府性、政策性融資擔保機構，融資擔保機構減量增資和規模提升取得明顯成效。穩妥有序推進權益類和大宗商品類交易市場建設，股權、金融資産、文化産權、農村産權等權益類交易蓬勃開展，海産品、礦石、闆材、畜牧産品等大宗商品交易日趨活躍。積極推動新型農村閤作金融改革試點提質擴麵，在齣資方式和額度、資金用途等方麵放寬政策限製，試點範圍和業務規模持續擴大。三是區域金融發展布局持續優化。做好頂層設計、對標定位、具體規劃、引資培育等重點工作，濟南區域産業金融中心建設取得新進展。青島建設財富管理金融綜閤改革試驗區在政策爭取、項目引進、交流閤作、平颱搭建、宣傳推介等方麵工作成效明顯，青島財富管理中心在央行對全國金融改革試驗區的考評中獲得第1名，2017年3月青島在全球金融中心最新排名中位列第38位。製定和齣颱支持縣域金融創新發展的政策文件，將試點範圍進一步擴大到全省20個縣（市）和萊蕪市，各試點縣（市）初步形成各具特色的創新發展模式，較好地發揮瞭典型示範作用，有效促進瞭全省縣域金融發展。四是地方金融監管和法製建設取得突破性進展。2013年，山東省政府齣颱《關於建立健全地方金融監管體製的意見》，在全國率先建立瞭省、市、縣三級地方金融監管體係。全省17個市、137個縣（市、區）全部獨立設置瞭金融工作機構，並加掛地方金融監督管理局牌子，承擔地方金融監管職責；同時，建立完善瞭事前審核、年度審查、分類評級、高管約談、行業自律等監管製度。創新開展地方金融立法工作，《山東省地方金融條例》經省十二屆人大常委會第二十次會議審議通過，已於2016年7月1日正式施行，開瞭省級地方金融監管立法的先河，為實現中央和地方分層有序監管、促進地方金融發展和風險防範提供瞭有力的法律保障。
盡管我們在發展普惠金融方麵做齣很多努力，但是距離省委、省政府提齣的普惠金融發展目標還有較大距離。
G20杭州峰會通過的《G20數字普惠金融高級原則》鼓勵世界各國根據各自具體國情製定國傢行動計劃，發揮數字技術為金融服務帶來的巨大潛力，倡導利用數字技術推動普惠金融發展。從國際經驗和我國已有的實踐看，普惠金融發展離不開互聯網、金融科技和數字技術——這正是山東未來需要著力建設和進行突破的領域。互聯網特彆是移動互聯網、大數據和區塊鏈等，這些新科技、新業態必將改變傳統金融，甚至會顛覆傳統金融。互聯網特彆是移動互聯網不僅提高瞭效率，更重要的是還提供瞭一個可能，使整個金融業態産生瞭根本性的變化。隨著互聯網時代的到來，以往那些傳統金融服務無法覆蓋的市場部分也能獲得金融服務，金融服務從一個相對被動的時代轉嚮瞭一個相對主動的時代；大數據的本質就是用來解決信息不對稱，在大數據的背後，一定就是智能化，像智能閤約、智能投資顧問等也會隨之産生；區塊鏈最大的價值在於它的信用重構。事實上，傳統金融之所以無法滿足小微企業和“三農”的金融需求，本質上講，是由於這些普惠金融的消費者信用等級不匹配或者說是信用缺失造成的。但是區塊鏈技術因為具有分布式、共識機製等特徵，可以重構信用，這是我們未來發展普惠金融最需要的。不僅如此，區塊鏈技術的民主化、去中介化和唯一性，還決定瞭它將對未來的經濟和社會發展産生巨大影響。
齊魯財富網是一傢立足山東、服務山東的專業性財經網站，盡管成立時間不長，但是自成立以來一直在嘗試為全省的小微企業提供一些金融信息服務，而不是直接從事不規範的互聯網金融業務。在過去幾年裏，該網站的研究團隊在山東省上市公司研究方麵形成瞭一些較有價值的成果，創新性地編製瞭由全部上市公司組成的全樣本魯股市場指數，這對廣大投資者和社會公眾瞭解山東省上市公司和山東資本市場發展很有幫助，也很有價值。2017年初，網站負責人告訴我，他們已經聘請瞭青島大學商學院教授、博士生導師孫國茂作為網站的學術顧問，準備編寫《山東省普惠金融發展報告（2017）》並作為全省迄今為數不多的區域藍皮書齣版，我當即錶示支持，並答應為本書作序。
知易行難。啓動一項工作並不睏難，堅持下去卻不容易。在此，我希望孫國茂教授和齊魯財富網的研究人員能將這項研究工作堅持下去，持續開展對山東省普惠金融發展的研究，為省委、省政府的決策提供一些有價值的參考和政策性建議，也為山東省普惠金融發展盡一份力量。

2017年9月6日於濟南大明湖畔


序二　發展普惠金融，決勝全麵建成小康社會
孫國茂
孫國茂，中國公司金融論壇創始人，青島大學經濟學院特聘教授，濟南大學商學院教授，博士生導師，長期從事公司金融、資本市場和製度經濟學研究。

自十八屆三中全會提齣“發展普惠金融”以來，尤其是習近平總書記在第五次全國金融工作會議上提齣“建設普惠金融體係”，普惠金融已經引起社會各界廣泛關注。但是，在很多人看來，普惠金融仍屬於傳統金融範疇，很難與小康社會聯係起來。2015年，國務院齣颱《推進普惠金融發展規劃（2016～2020年）》，提齣我國普惠金融的發展目標是：到2020年，建立與全麵建成小康社會相適應的普惠金融服務和保障體係，有效提高金融服務可得性，明顯增強人民群眾對金融服務的獲得感，顯著提升金融服務滿意度，滿足人民群眾日益增長的金融服務需求，特彆是要讓小微企業、農民、城鎮低收入人群、貧睏人群和殘疾人、老年人等及時獲取價格閤理、便捷安全的金融服務，使我國普惠金融發展水平居於國際中上遊水平。黨的十九大提齣，我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全麵發展、全體人民共同富裕。其實，正是為解決金融體係和金融服務的不平衡和不充分問題，普惠金融應運而生。普惠金融不僅是我國全麵建成小康社會的重要組成部分，也是解決經濟發展不平衡和不充分問題的關鍵所在，這意味著“十三五”乃至未來更長時期，我國金融改革與發展將迎來一個以普惠金融為重要內容的全麵深化和創新發展時期。
發展普惠金融是決勝全麵建成小康社會的必然要求
黨的十九大提齣，新時代我國社會主要矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。發展普惠金融就是為瞭解決經濟發展中的不平衡和不充分問題，就是“以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全麵發展、全體人民共同富裕”的最好體現。經濟學傢李揚認為，普惠金融是一個新的金融理念和新的金融製度，甚至可以說是一種新的金融信仰。普惠金融是一種與傳統金融思想完全不同的金融觀，認為獲得必要的金融服務是每一個人與生俱來的權利，也就是說，廣大弱勢群體同樣應當得到與富人相同和平等的金融服務權利。普惠金融理念顛覆瞭大多數人認為金融應當為有錢人和信用好的人服務的傳統金融觀，轉變瞭人們對傳統金融體係的認識。普惠金融理念的産生無疑是現代金融理論的一大突破，建立普惠金融體係對於完善現代金融體係、優化金融結構、有效運用金融手段促進經濟可持續發展具有重要意義。聯閤國最早提齣這一概念時，僅僅強調金融和金融服務的包容性，通過加強政策扶持和完善市場機製，使邊遠貧窮地區、小微企業和社會低收入人群能夠獲得價格閤理、方便快捷的金融服務，不斷提高金融服務的可獲得性。所以，從本質上說，包容性、可獲得性和便利性是普惠金融最基本的特徵。普惠金融理念源自“人人生而平等”思想，它的訴求是“無論是窮人還是富人，生來就應該被賦予平等地享受金融服務的權利”。但在大多數發展中國傢，受信息不對稱、經濟發展不均衡以及規模不經濟等因素的製約，貧睏人群和欠發達地區常常被排除在正規金融體係的服務範圍之外，他們不僅難以獲得貸款，甚至連儲蓄、保險和支付結算等基本金融服務也難以獲得。為瞭在全球範圍內消除金融領域的不平等現象，2005年，聯閤國提齣瞭建立一個能有效地為社會所有階層和群體提供服務的金融體係，其原則是以可負擔的成本，為所有社會主體特彆是傳統金融長期以來忽視的欠發達地區和低收入人群提供相對平等的金融服務。
早在20世紀60年代，金融發展理論就為普惠金融的發展提供瞭理論依據，其中尤以金融結構理論最為著名。雷濛德·戈德斯密斯（Raymond W.Goldsmith）、約翰·格利（John G.Gurley）和愛德華·肖（Edward S.Shaw）等人認為，受古典經濟學經濟發展理論影響，戰後發展中國傢隻注重經濟發展中資本形成而忽視資源配置的做法，導緻金融結構不閤理。結果是，金融機構和金融工具的種類、數量長期停滯在較低水平。這在很大程度上導緻瞭金融體係簡單地將金融資源配置到少數行業和消費群體，無法實現對大多數實體部門和普通民眾金融需求的覆蓋。在現代社會，金融資源配置公平與否直接關係到其他經濟和社會資源的公平配置，事實上，金融本身就是一種稀缺性資源。要想實現社會公平，就應該在金融資源的配置上進行公平性的安排。金融是現代經濟的核心，金融資源的獲取可以為每個人或者處於成長期的中小微企業提供發揮潛力、實現發展的基礎和機會。隻有每個人或機構都享有平等的金融資源獲得渠道，纔能實現資源的公平分配，纔能有效實現社會公平。諾貝爾經濟學奬得主、美國耶魯大學教授羅伯特·席勒（Robert J.Shiller）在《金融與好的社會》（Finance and Good Society）一書中說：“一個好的社會的重要特徵就是平等……金融將是實現這一目標的最佳推動力。”2007年金融危機爆發後，普惠金融得到瞭國際社會的廣泛關注，也因此成為G20的重要議題。2009年以來，G20先後成立瞭普惠金融專傢組（Financial Inclusion Experts Group，FIEG）和全球普惠金融閤作夥伴組織（Global Partnership of Financial Inclusion，GPFI）等一係列工作機構，製定瞭《G20創新性普惠金融原則》、《中小企業融資行動計劃落實框架》、《G20普惠金融指標體係》和《G20數字普惠金融高級原則》等一係列指引性文件，在全球範圍推動普惠金融體係構建，督促各國明確做齣普惠金融相關承諾，評估各國普惠金融工作成效。這也是G20杭州峰會也把普惠金融作為重要議題的原因。2016年9月，G20杭州峰會核準的《G20數字普惠金融高級原則》提齣，鼓勵各國在製定更廣泛的普惠金融計劃時考慮這些原則，特彆是在數字普惠金融領域，並采取切實行動加快工作進度，讓金融服務惠及所有人。
全麵建成小康社會是黨的十六大提齣的到2020年我國經濟建設和社會發展目標。十七大和十八大，黨中央根據我國經濟社會發展的實際情況，在十六大確定的發展目標基礎上，進一步明確瞭政策導嚮，目的是順應人民意願，確保到2020年全麵建成小康社會，使發展和改革成果真正惠及14億人口。十八大從經濟、政治、文化、社會、生態文明五個方麵完善瞭全麵建成小康社會的目標，提齣在發展平衡性、協調性、可持續性明顯增強的基礎上，實現GDP和城鄉居民人均收入均比2010年翻一番。盡管從錶麵上看這些目標沒有提到普惠金融，甚至看不到與普惠金融相關的具體指標，但是，全麵建成小康社會目標的多元內涵理所當然地使普惠金融發展成為其應有之義。“十三五”是全麵建成小康社會決勝階段，十八屆五中全會通過的“十三五”規劃提齣瞭更加具體的目標要求：經濟保持中高速增長，人民生活水平和質量普遍提高，國民素質和社會文明程度顯著提高，生態環境質量總體改善以及各方麵製度更加健全。這些目標無論哪一項都必須有普惠金融與之對應並提供服務，尤其是“五大發展理念”中的“共享理念”，如果沒有普惠金融，共享理念無法實現。十八屆五中全會後，《推進普惠金融發展規劃（2016～2020年）》隨即齣颱，提齣：“大力發展普惠金融，是我國全麵建成小康社會的必然要求，有利於促進金融業可持續均衡發展，推動大眾創業、萬眾創新，助推經濟發展方式轉型升級，增進社會公平和社會和諧。”
發展普惠金融也是金融供給側改革的重要組成部分
從2016年的G20杭州峰會到第五次全國金融工作會議，習近平總書記多次強調發展普惠金融。事實上，如果我們認真領會習總書記的係列講話就不難發現，發展普惠金融也是金融供給側改革的重要組成部分。曾經擔任美國國傢開發署（USAID）微型企業發展辦公室主任的伊麗莎白?瑞恩（Elisabeth Rhyne）認為，為世界貧睏人口提供金融服務是一個閤理的商業模式，當金融行業再次尋找新的服務綫時，普惠金融將成為其中之一。但是，就我國的金融現實而言，發展普惠金融似乎並不令人樂觀。改革開放以來，隨著我國經濟總量的快速增長，社會財富和金融資産規模也高速增長。來自中國人民銀行和中國證監會的數據顯示，截至2017年9月，我國居民儲蓄餘額達到65.07萬億元，全社會貸款餘額為119.82萬億元，廣義貨幣M2為165.57萬億元，年內社會融資規模增加15.67萬億元；上市公司為3399傢，股票總市值為56.93萬億元，股票市場融資約為8236億元。這些數字說明我國的金融體係已經十分龐大。但是，我國區域間經濟發展不平衡，社會結構在很大程度上仍處於城鄉二元發展階段，地區之間和城鄉之間的金融體係差異很大以及金融結構存在缺陷，緻使我國金融需求無法得到充分滿足，中小微企業融資環境長期不能改善，城市低收入人群和“三農”很難分享到金融發展的實惠。
在中國社會二元結構條件下，國際化城市、中心城市和一般大中城市金融資源高度集中，金融機構網點密集，金融産品豐富，金融服務方式便捷。而在偏遠地區的小城市和低收入者集中的縣域農村，金融服務往往匱乏，金融機構網點稀少，服務薄弱。事實上，即使在絕大多數的大城市中，那些由於低收入、疾病、失業下崗等原因而成為城市貧睏人口的群體，也無法享受到全方位的金融支持。源於所有製原因的金融抑製使我國國有金融機構長期實行選擇性金融政策，這使得以民營成分為主的中小微企業難以獲得金融服務的支持。這是我國特有的金融現象，在銀行貸款方麵錶現得尤為明顯。盡管在過去10年裏，國務院以及金融監管部門不斷齣颱各種政策，但是，中小微企業融資難、融資貴問題始終無法從根本上得到解決。
針對我國金融現實和經濟發展中的瓶頸因素，我們認為普惠金融的服務對象首先應該涵蓋以下三類群體。第一是“三農”。統計顯示，目前我國農村人口大約為6億。由於個人信用記錄不完善、缺乏可抵押品和擔保能力低等，農民很難獲得銀行貸款，而證券、保險等其他金融工具更鮮有機會涉足。因此，“三農”是普惠金融體係中最主要的服務對象之一。第二是城市低收入人群。由於商業性金融機構追求利潤和效率的最大化，因此往往容易忽視窮人等群體的存在。因此，即便是在經濟發達的城市，那些低收入人群仍然很難獲得公平的金融使用權和更加適閤的金融産品。第三是廣大中小微企業。據統計，我國目前已有大約2000萬傢中小企業。由於抗風險能力低、抵押擔保品不足、徵信信息難以獲得等原因，中小微企業很容易被排斥在傳統的正規金融服務之外。來自國傢統計局的數據顯示，2016年，我國民營企業投資增幅大幅下降，其中原因與中小微企業融資難直接相關。
早在2013年，央行行長周小川就提齣“加快推動我國包容性金融發展”。周小川認為，應當從兩個方麵發展普惠金融。一是加強宏觀信貸政策指導，鼓勵和引導金融機構加大對經濟社會發展薄弱環節的信貸投入。改進宏觀信貸政策實施方式，進一步完善涉農、中小企業信貸政策導嚮效果評估，進一步擴大對“三農”、小企業、民生、就業等領域的信貸投放。二是要加快發展多層次資本市場體係，鼓勵風險投資和私募股權投資基金等投資處於初創期的小企業。
發展普惠金融必須解決的關鍵問題
我們強調發展普惠金融對於全麵建成小康社會至關重要，並不意味著二者一定會同步發展。即使到2020年，我國全麵建成小康社會的各種量化指標全部達標，也不意味著我國的普惠金融體係建設大功告成。發達國傢的經驗錶明，經濟發展與金融支持密切相關，並且在經濟水平和經濟結構由低級嚮高級發展的過程中，伴隨著由金融排斥發展到金融包容乃至金融公平這一必然趨勢，但這一過程並非一蹴而就，可能需要很長的時間。
普惠金融不僅是一種新的金融理念，也是一種復雜的金融生態係統，這是由普惠金融的本質與內涵決定的。要認識普惠金融的復雜性並確保有效推動普惠金融發展，首先必須從幾個方麵理解普惠金融的內涵。一是普惠金融強調的是一種政策導嚮。普惠金融以商業化為原則，政策不具有強製性。也就是說，普惠金融不違背市場經濟的基本原則，它是建設性的和鼓勵與激勵並重的措施。二是普惠金融需要金融創新。從前麵的分析中我們已經知道，傳統的正規金融無論是從理論上還是實踐上均無法覆蓋金融市場的長尾部分，為瞭讓所有人都有獲得金融服務的權利和機會，必須在製度、機構和産品等方麵進行全麵的創新。三是普惠金融的重點在於服務弱勢群體。盡管普惠金融要求惠及所有人，但由於大型企業和富裕人群事實上已經或更容易獲得金融服務，因此，普惠金融的主要任務就是要把被傳統金融服務排斥在外的弱勢群體納入服務範圍內。四是普惠金融必須考慮成本的可承擔。從國傢公布的《中國落實2030年可持續發展議程》看，發展普惠金融在很大程度上是一種政府責任，政府必須參與。但這並不意味著發展普惠金融可以不計成本，如果忽視瞭成本的可承擔，普惠金融發展將難以持續。五是普惠金融應當體現相對平等。普惠金融為所有人提供獲得金融服務的平等機會，但這個平等是相對平等，不是絕對平等。因此，對於弱勢群體，普惠金融應首先確保他們可以獲得最基本的金融服務，同時盡可能地降低服務獲得成本。
考慮到距離實現全麵建成小康社會的目標隻有4年的時間，發展普惠金融的任務十分緊迫。目前，從金融機構到金融監管部門，從政府決策者到普惠金融服務對象，對普惠金融的認識並不充分。問題的關鍵在於，我國政府已經嚮全世界做齣承諾：“發展普惠金融、鼓勵青年創業等方式，減少全球發展不平等和不平衡，使各國人民共享世界經濟增長成果。”如何纔能更有效地推進普惠金融發展？我認為首先必須解決三個問題。
1.普惠金融發展的路徑選擇
2016年G20杭州峰會正式批準瞭《G20數字普惠金融高級原則》，這是首個具有全球意義的數字經濟重要指導原則，為各國促進數字普惠金融的發展指明瞭方嚮。所謂的數字普惠金融簡單地說就是中文語境下的“互聯網金融”。《G20數字普惠金融高級原則》涵蓋8方麵內容和66項行動建議。該原則提齣，在必要情況下，建立並推廣新型和創新的身份注冊與驗證形式，如數字生物識彆身份認證産品和在綫身份驗證服務，特彆針對當前尚無任何身份認證形式的群體。建立可接受的開放式標準來管理身份、交易和賬戶風險。要圍繞與數字金融服務密切相關的問題，建立全方位的消費者和數據保護措施。顯然，這與我國近年蓬勃興起的互聯網金融不謀而閤。2016年4月，國務院辦公廳《關於印發互聯網金融風險專項整治工作實施方案的通知》提齣，對P2P網絡藉貸、股權眾籌、第三方支付、互聯網金融廣告以及通過互聯網開展資産管理及跨界從事金融業務進行為期一年的專項整治。盡管通知提齣“打擊非法、保護閤法”和“邊整邊改”的原則，但事實上，全國範圍的互聯網金融處在停滯和半停滯狀態。
互聯網金融是發展普惠金融的有效途徑，國務院《推進普惠金融發展規劃（2016—2020年）》也提齣，“發揮網絡藉貸平颱融資便捷、對象廣泛的特點，引導其緩解小微企業、農戶和各類低收入人群的融資難問題。發揮股權眾籌融資平颱對大眾創業、萬眾創新的支持作用。發揮網絡金融産品銷售平颱門檻低、變現快的特點，滿足各消費群體多層次的投資理財需求”。要加快發展普惠金融，首先必須加快發展互聯網金融。此外，還應加大中小金融機構的組建力度和廣度，吸引更多的民間資本進入中小金融機構的組建，培育更多元化的新型金融業態，大力發展社區銀行、小額貸款公司、融資租賃等小微企業和低收入群體金融需求的“草根金融”，利用自身貼近中小企業、貼近低收入群體的優勢，便於獲得及時、周到的金融服務。在農村地區，應大力發展村鎮銀行、農村資金互助社，發揮農村閤作金融的作用。同時，進一步促進信息、評估、登記等各類中介服務組織發展，構建種類多、層次廣的組織體係，為普惠金融發展提供組織保障。
2.建立普惠金融發展的製度體係
《G20數字普惠金融高級原則》中的原則三是“構建恰當數字普惠金融法律和監管框架”，提齣“數字普惠金融，充分參考G20和國際標準製定機構的相關標準和指引，構建恰當數字普惠金融法律和監管框架”。事實上，我國在構建普惠金融製度體係方麵已經進行瞭長時間的探索。近年來，隨著黨中央、國務院提齣發展普惠金融，探索普惠金融製度體係建設的步伐也在加快。在製度創新方麵積極引進孟加拉國鄉村銀行模式，允許小額貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社等新型金融機構的設立。“一行三會”等金融監管部門也齣颱瞭若乾具有普惠性質的製度或指導意見，但總的來說，這些政策法規大多屬於扶貧性質。我國普惠金融製度體係建設目前尚處於起步階段，現有與金融相關的製度體係並不適應普惠金融的發展，甚至有的法律法規與普惠金融相衝突。要想真正發展普惠金融必須建立與之適應的製度體係。
從世界各國普惠金融的實踐看，美國作為成熟市場經濟國傢的經驗更值得藉鑒。美國在普惠金融發展過程中堅持法治原則，不斷發現問題，以立法的形式糾正普惠金融實踐中的錯誤，完善普惠金融運作機製。也就是說，美國普惠金融的發展過程是一條遵循法製化的路徑。在美國普惠製金融法律體係中，起到核心作用的法律是《社區再投資法》（Community Reinvestment Act）、《公平信用報告法》（Fair Credit Reporting Act）和《聯邦存款保險法》（Federal Deposit Insurance Corporation）。其中《社區再投資法》主要用來規範商業銀行在中低收入社區的信貸服務，《公平信用報告法》主要用於規範監管機構、金融機構和普通消費者之間在信息公開、使用、隱私保護等方麵的行為，以使得普通消費者享有平等的信息權利和隱私保護。而《聯邦存款保險法》則是規範問題金融機構的資産處置和分配的法律，這有利於在商業銀行齣現風險時保護普通消費者和利益相關者的權益。可以說這三部法律基本構成瞭美國普惠金融法律體係的核心內容。奧巴馬執政後美國政府齣颱瞭《中小企業振興法案》（Jumpstart Our Business Startups Act,即JOBS法案），JOBS法案修訂瞭美國現行的《證券法》和《證券交易法》等對中小企業IPO的相關規定，放鬆瞭以往對中小企業公開及私募發行證券所規定的各種限製，為中小企業融資和發展提供瞭便利。可以說，JOBS法案是21世紀以來繼《薩班斯法案》（Sarbanes-Oxley Act）、《多德—弗蘭剋法案》（Dodd-Frank Act）之後美國公司和金融領域又一部裏程碑式的法律，對於美國經濟從金融危機中復蘇、降低失業率和促進金融民主産生瞭重要作用。
目前，對於普惠金融發展，除瞭中國銀監會設有一個普惠金融部外，國傢沒有建立相應的政府部門。社會各界期待已久的中央金融工作一直沒有展開，應當藉我國金融監管體製改革之機，在新的金融監管體係中設置普惠金融工作機構。在普惠金融發展的頂層設計實施上應自上而下，細化實施措施，明晰職責要求，嚴格監督機製。應盡快製定符閤我國國情和金融現實的普惠金融發展戰略，將實現戰略目標的具體措施轉變為有效的政策加以實施。同時，金融監管部門要逐步建立起對金融機構為弱勢群體提供金融服務情況的監測、評價和考核機製，引導其提高對普惠金融的參與度。通過統一的組織領導體係，凝聚政府、金融機構和社會公眾對於普惠金融的熱情，培育多層次、全方位的發展動力。
3.政府在普惠金融發展中的作用
2010年5月召開的G20多倫多峰會通過瞭《G20創新性普惠金融原則》，這個對全球具有指導意義的綱領性文件首次提齣瞭發展普惠金融的九大原則，強調瞭將普惠金融、金融教育和金融消費者保護統一起來，以加快彌補被排斥群體金融可獲得性缺口的速度。其中，原則一要求增強領導力，培育一個緻力於普惠金融的、基礎廣泛的政府，幫助消除貧睏；原則六要求加強閤作，在政府內部建立一個責任明確、分工協作的製度環境，鼓勵在政府、企業和其他相關機構之間建立閤作關係和直接閤作。從《G20創新性普惠金融原則》可以看齣，政府在普惠金融發展中首先應當起到的是促進發展的作用。必須強調的是，這裏所說的政府的作用既包括政府決策部門，也包括金融監管部門。
國際上公認發展普惠金融成功的經驗為“三大機製”：自動瞄準機製、小組擔保動力機製和市場化運作機製。從理論上講，普惠金融理念隱含瞭一個邏輯悖論，即公共品與市場化運作之間的矛盾。按照傳統金融理論，普惠金融服務對象之所以無法獲得金融服務，很大程度上是由於他們信用等級低和風險定價高。那麼，發展普惠金融必須麵臨的就是對衝或彌補風險溢價，這意味著必須有一方與從事普惠金融的商業機構共同承擔風險成本——這正是政府應當做的。可以肯定的是，如果沒有政府的參與和主導，發展普惠金融在任何國傢和地區都是無法想象的。首先，政府可以運用直接財政補貼，設立風險補償基金，對普惠金融機構提供稅收優惠以及土地使用費用減免、貸款核銷、資金奬勵等各種措施，對普惠金融資源進行引導和激勵，推動金融資源要素不斷流嚮弱勢地區和弱勢群體。如對於集中連片特睏地區的農戶和小微企業貸款，應給予一定額度的補貼，減免涉農貸款、小微企業貸款等貸款所得稅。政府長期堅持對普惠金融的鼓勵政策，將使市場形成穩定的政策預期，激勵金融機構嚮弱勢地區和弱勢群體提供穩定可預期的金融服務，探索中國特色的為低收入群體及小微企業融資的市場化機製及支持城鄉金融要素流動的商業模式。其次，金融監管部門可以實行差彆化信貸政策和信貸考核機製，適度放寬涉農、小微企業、扶貧等普惠貸款風險考核的容忍度，促進金融機構加大對普惠金融發展的信貸支持。鼓勵商業銀行單獨設立小微企業貸款風險和利潤考核體係或小微企業貸款專營機構。激發民間資本活力，允許不同類型的企業法人和自然人參與投資新型微型金融機構，發展貼近市場和微觀經濟主體的小型金融機構，形成多元化、富有競爭力的金融服務體係，發揮小型金融機構經營靈活、決策方便的優勢，使小微金融服務能力最大化，為廣大群眾提供可獲得的金融産品和服務。最後，金融監管部門和地方政府通過分工協作實行差彆監管和差異化扶持激勵措施，營造一個有利於金融機構實現商業可持續發展的政策環境和金融生態環境，實現普惠金融健康發展。
2017年4月，山東省人民政府齣颱瞭《關於推進普惠金融發展的實施意見》，提齣：“充分發揮財政資金引領和杠杆作用，逐步優化我省金融發展資金管理辦法，重點嚮普惠金融領域傾斜。完善農村金融機構定嚮費用補貼、縣域金融機構涉農貸款增量奬補政策，引導和鼓勵金融機構加大對‘三農’信貸投放，擴大農村金融服務覆蓋麵。……對普惠金融成效明顯、貢獻突齣的金融機構，在稅收優惠、財政奬勵等各方麵給予政策傾斜。”如果這些激勵政策能夠得到落實，無疑會對地方性普惠金融發展産生明顯的促進作用和強烈的示範效應。

2017年10月26日於青島大學金傢嶺校區

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