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赵树凯 著

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• 乡镇治理
• 政府制度化
• 基层治理
• 乡村振兴
• 行政管理
• 公共管理
• 中国政治
• 地方治理
• 制度建设
• 政策研究

出版社： 商务印书馆

ISBN：9787100075343

版次：1

商品编码：11149933

品牌：商务印书馆（The Commercial Press）

包装：平装

开本：32开

出版时间：2010-12-01

用纸：胶版纸

页数：397

内容简介

《乡镇治理与政府制度化》是对当代中国基层政府及其治理的实证研究。研究的政府层面，聚焦于县乡村三级公共组织中的乡镇；研究的现实素材，集中于21世纪前五年。2005年，中国农业税全面取消，基层政府的活动内容和日常行为发生了重要变化。但是，基层政府的制度环境没有改变，基层政府的行为逻辑也没有改变，政府运行机制并未发生根本变革。故此，在相当时期里，本书所展开的核心论证都将属于中国政府改革的基本议题。

目录

导言
第1章 乡镇研究进程
1.1 政策述评
1.1.1 政策思路
1.1.2 变革历程
1.1.3 农村综合改革
1.2 研究述评
1.2.1 国内研究
1.2.2 国外研究
1.2.3 研究进路反思
1.3 本项研究说明
1.3.1 理论框架
1.3.2 分析路线
1.3.3 研究方法
1.3.4 资料来源
第2章 乡镇组织与人员
2.1 组织现状
2.1.1 领导集团
2.1.2 部门设置
2.1.3 岗位人员
2.1.4 扩张机制
2.2 机构改革
2.2.1 机构和人员精简
2.2.2 乡镇撤并
2.2.3 改革设想
2.3 政府形态依据
2.3.1 形态特征
2.3.2 演变路径
2.3.3 政府组织基础
第3章 乡镇财政与债务
3.1 财政困局
3.1.1 财政体制
3.1.2 财政收入
3.1.3 财政支出
3.1.4 人员工资
3.1.5 税费改革
3.2 债务危机
3.2.1 债务现状
3.2.2 债务形成
3.2.3 债务化解
3.3 财政中的政治
3.3.1 财政危机与财政体制
3.3.2 财政危机与政府问责
3.3.3 财政危机与政府预算
第4章 乡镇权力与问责
4.1 权力格局
4.1.1 一体性机构
4.1.2 一元化权力
4.1.3 内部单位
4.1.4 垂直单位
4.2 问责体系
4.2.1 县市问责安排
4.2.2 乡镇问责安排
4.2.3 问责体系重心
4.2.4 问责体系中的个人
4.3 激励结构整合
4.3.1 双重错位
4.3.2 目标替代
4.3.3 政府的政治控制
第5章 乡镇控制系统
5.1 应酬上级
5.1.1 会议
5.1.2 文件
5.1.3 汇报
5.1.4 接待
5.1.5 检查
5.2 管理村庄
5.2.1 村干部管理
5.2.2 村财务掌控
5.2.3 管片和包村
5.2.4 村干部表现
5.3 控制的僵局
5.3.1 政策失灵
5.3.2 基层失望
5.3.3 管理脱节
第6章 乡镇公共服务
6.1 主要服务领域
6.1.1 乡村治安
6.1.2 乡村教育
6.1.3 公共卫生
6.2 社会冲突管理
6.2.1 村庄内部冲突
6.2.2 农民上访
6.2.3 基层政治信任
6.3 统治与治理
6.3.1 政府的公共责任
6.3.2 干部的双重角色
6.3.3 乡村冲突的政治意向
6.3.4 何谓好的治理
第7章 乡镇政府前景
7.1 危机中的命运
7.1.1 处境与演变
7.1.2 改革路径
7.1.3 改革难题
7.2 现实中的未来
7.2.1 改革的现实选择
7.2.2 未来并不确定
7.3 微观改革的宏观考量
7.3.1 中央与地方关系
7.3.2 党和政府关系
7.3.3 国家与社会关系
第8章 政府运行与制度异化
8.1 基层政府与农村发展
8.1.1 历史的进步
8.1.2 理论的争执
8.2 基层政府内卷化
8.2.1 公司化的政府功能
8.2.2 碎片化的政府权威
8.2.3 运动化的政府行为
8.3 基层政府制度异化
8.3.1 异化
8.3.2 制度异化
8.3.3 政府制度异化
8.4 政府制度异化渊源
8.4.1 体制的历史惯性
8.4.2 政府自利性
第9章 政府制度化与改革
9.1 政府制度化基础
9.1.1 政治与行政
9.1.2 政府与社会
9.2 政府制度化
9.2.1 政府制度化的提出
9.2.2 政府创新动力
9.3 改革讨论
9.3.1 基层民主
9.3.2 基层自治
9.3.3 法治建设
参考文献
后记
附录

《乡镇治理与政府制度化》 一、 历史溯源与中国乡镇治理的演变 中国乡镇作为基层社会的基本单元，其治理模式经历了漫长而复杂的演变。要深入理解当下的乡镇治理，必须追溯其历史根源。 在封建社会时期，乡镇治理主要依托于宗族、士绅和地方官僚体系。宗族作为最基本的社会组织，维系着乡村秩序，处理日常纠纷，并承担一定的公共事务。士绅阶层凭借其学识和威望，在地方事务中扮演着“教化”和“调解”的重要角色，是连接官方与民间的桥梁。地方官僚虽然拥有行政权力，但在触及具体乡镇事务时，往往需要依赖士绅的配合与支持。这种治理模式带有浓厚的“人治”色彩，制度化程度相对较低，更多依赖于道德伦理、习惯法和人际关系。 近代以来，随着西方思想的传入和中国社会的剧烈变革，乡镇治理开始受到冲击和重塑。从晚清的“地方自治”尝试，到民国时期的区乡制改革，再到新中国成立后的农村人民公社制度，每一次的制度变迁都试图对乡镇治理的结构、功能和运行方式进行系统性的调整。 晚清的“地方自治”运动，虽然最终未能在中国全面推行，但其引入的现代治理理念，如民主选举、议事机构等，为后来的乡镇治理改革埋下了伏笔。民国时期的区乡制，在一定程度上借鉴了西方的行政区划和层级管理，试图建立更具效率的基层政权。然而，战乱和政局动荡使得这些改革多流于形式。 新中国成立后，人民公社制度作为一种高度集权的基层管理体制，将乡镇的政治、经济、文化、社会等职能高度集中，形成了“政社合一”的模式。这种制度在一定时期内动员了农村力量，完成了某些社会改造和经济建设任务，但也带来了权力过度集中、效率低下、束缚个体积极性等弊端。 改革开放以来，特别是自1980年代末以来，乡镇政府的职能和定位发生了根本性变化。农村联产承包责任制的实施，极大地改变了农村的经济结构和生产关系，也为乡镇政府的转型提供了契机。乡镇政府开始从生产队长的角色向公共服务提供者、市场监管者、社会事务管理者转变。这一时期，乡镇机构改革、人员精简、职能调整成为常态，也伴随着乡镇政府面临的财政困难、人员素质参差不齐等挑战。 进入21世纪，随着城镇化进程的加速和城乡一体化发展战略的推进，乡镇的地位和作用再次被重新审视。乡镇不仅是农村的中心，也逐渐成为连接城乡的重要节点。乡镇治理面临的挑战更加多元，包括如何应对日益复杂的社会矛盾、如何提升公共服务供给能力、如何促进经济社会可持续发展、如何平衡中央、省、市、县与乡镇之间的权责关系等等。 二、 乡镇政府的法律地位与职能边界 理解乡镇治理，离不开对其法律地位和职能边界的清晰界定。乡镇政府作为国家行政体系中的基层组成部分，其法律地位和权限直接影响其治理效能。 在我国的法律体系中，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》是界定乡镇政府法律地位的最根本性法律。根据这些法律，乡镇人民政府是地方国家权力机关的执行机关，是乡镇范围内各族人民管理自己地方事务的机关。它在国家行政管理体系中处于最基层的地位，是连接上级政府与广大人民群众的“最后一公里”。 乡镇政府的职能，在法律上被赋予了广泛的范围，但实践中其职能边界的清晰与否，往往是影响治理效能的关键因素。一般而言，乡镇政府的职能主要包括： 1. 执行上级政府的决定和命令：这是乡镇政府最基本的职责。它负责将国家大政方针、法律法规、上级政府的政策、决定和命令在本乡镇范围内贯彻执行。这包括经济发展规划、社会管理、公共服务、环境保护等各个领域。 2. 负责本乡镇的经济社会发展：尽管经济发展的主导权和规划权在更高级别的政府，但乡镇政府承担着制定本乡镇具体发展规划、组织实施、招商引资、优化营商环境、促进产业发展等重要责任。在一些地区，乡镇政府更是成为区域经济增长的重要引擎。 3. 组织本乡镇的各项公共服务：这是乡镇政府职能转型的重要体现。涵盖教育、医疗卫生、文化体育、社会保障、就业培训、拥军优属、社会救助等诸多方面。乡镇政府需要通过设立和管理相关机构，确保这些公共服务能够便捷有效地触及到每一位居民。 4. 维护本乡镇的社会治安与稳定：包括组织调解民事纠纷，预防和处理违法犯罪行为，维护社会秩序，以及应对突发公共事件等。乡镇政府在基层社会治理中扮演着至关重要的“压舱石”角色。 5. 负责本乡镇的民政、计划生育、统计等工作：这些是乡镇政府传统的、重要的行政管理职能，涉及人口管理、社会福利、基层组织建设、数据收集与上报等。 6. 依法征收税费和组织财政收支：乡镇政府在法律授权范围内，负责组织本级财政收入的征收，并负责本级财政预算的执行。这涉及到基层公共事务的资金保障。 然而，在实际运行中，乡镇政府的职能边界常常面临模糊化和扩张的挑战。 “层层加码”与“责任下移”：上级政府在向下传达任务时，常常出现“责任不落地”的情况，将一些本应由上级政府承担的责任或项目，通过各种方式推卸给乡镇，使得乡镇政府的职能负担过重，而缺乏相应的资源和权力支撑。 “摊派式”任务：一些非核心的、缺乏明确法律依据的行政任务，也会被摊派到乡镇，导致乡镇政府精力分散，难以聚焦核心职能。 “兜底”责任：在很多社会问题面前，乡镇政府往往被赋予了“兜底”的责任，需要解决各种复杂而棘手的基层问题，但其解决问题的能力和资源却与责任不成正比。 “人治”与“法治”的张力：尽管强调依法行政，但在基层治理中，人情关系、领导意志、地方特色等因素仍然会对职能的行使产生影响，导致职能的执行存在不确定性。 因此，厘清乡镇政府的法律地位，明确其职能边界，是优化乡镇治理、提升行政效率、保障公民权益的必要前提。这需要从立法层面入手，对乡镇政府的权责进行更精细化的设计，并辅以有效的监督和制约机制。 三、 乡镇政府的组织结构与运行机制 乡镇政府的组织结构和运行机制是其治理效能的直接体现。一个科学、高效的组织结构和运行机制，能够最大化地发挥乡镇政府的功能，解决基层社会面临的各类问题。 （一） 组织结构 乡镇政府的组织结构通常呈现出一定的层级性和部门化特征，并根据不同地区的发展水平和行政管理需求进行调整。 1. 领导机构： 乡镇党委：在中国的基层治理体系中，乡镇党委发挥着领导核心作用。党委负责制定本乡镇的发展战略、重大决策，并对政府工作进行政治领导和监督。党委书记是乡镇的最高领导者。 乡镇政府领导班子：由乡镇长、副乡镇长等组成。乡镇长是政府的主要负责人，对乡镇的行政事务负责。副乡镇长则分管不同的具体工作。 2. 职能部门/办公室： 根据乡镇政府承担的职能，通常会设立若干职能部门或办公室。这些部门的设置会因乡镇规模、经济发展水平和行政管理重点而有所差异。常见的设置包括： 党政办公室（综合办公室）：承担党委和政府的日常行政事务、文秘、会务、接待、信息公开、人大联络等工作，是政府运转的中枢。 经济发展办公室（或工业、农业、科技等专项办公室）：负责本乡镇的经济发展规划、产业指导、项目建设、招商引资、科技推广等工作。 社会事务管理办公室（或民政、文化、教育、卫生等办公室）：负责民政、老龄、残疾人、妇女儿童、文化、体育、教育、卫生、广播电视等社会事业的管理和发展。 社会治安综合治理办公室：负责维护社会治安、处理矛盾纠纷、综治维稳、安全生产等工作。 财政管理办公室：负责本级财政预决算、财务管理、国有资产管理、税费征管等工作。 规划建设办公室：负责本乡镇的城乡规划、土地管理、环境保护、基础设施建设等。 组织人事/党建办：负责基层党组织建设、党员管理、干部选拔任用、机构编制等工作。 其他根据需要设立的部门：如扶贫办、信访办、司法所、武装部等。 3. 基层管理单位： 在一些较大或情况特殊的乡镇，可能还会设置村（居）民委员会，作为基层群众自治组织，在乡镇政府的指导下开展工作。此外，一些与政府职能相关的派出机构，如派出所、工商所、税务所（部分职能下移）等，也与乡镇政府形成协作关系。 （二） 运行机制 乡镇政府的运行机制是指其在执行职能、处理事务、协调关系时的具体方式和方法。 1. 议事协调机制： 党委领导下的行政负责制：乡镇党委发挥领导作用，对重大事项做出决策，政府班子具体负责执行。 乡镇政府全体会议和常务会议：用于讨论和决定乡镇政府的重要行政事务，确保决策的民主性和科学性。 部门联席会议：针对跨部门协作的问题，定期或不定期召开联席会议，协调解决问题。 2. 监督与问责机制： 人大监督：乡镇人民代表大会是乡镇的权力机关，对乡镇政府的工作进行监督，包括听取工作报告、质询等。 党内监督：包括党的纪律检查委员会的监督，以及党员之间的相互监督。 审计监督：对乡镇政府的财政收支和国有资产进行审计。 社会监督：通过媒体曝光、群众投诉、信访举报等方式，对政府工作进行监督。 问责制度：对于失职、渎职、腐败等行为，按照相关规定进行问责。 3. 服务与管理机制： 政务服务：建立健全政务服务中心，推行“一站式”服务，简化办事流程，提高服务效率。 基层网格化管理：将乡镇划分为若干网格，每个网格配备专门的管理员，负责收集信息、化解矛盾、服务群众等，形成精细化治理的格局。 社会协同机制：积极引导和支持社会组织、企事业单位、社会力量参与乡镇治理，形成多元共治的局面。 4. 信息公开与透明机制： 政务公开：通过政府网站、公告栏、媒体等多种渠道，公开政府信息，保障公众的知情权、参与权和监督权。 听证会制度：对于关系到群众切身利益的重大事项，适时召开听证会，听取群众意见。 在实际运行中，乡镇政府的组织结构和运行机制面临诸多挑战，如部门职能交叉、信息壁垒、人浮于事、监督乏力、形式主义等。因此，持续推进机构改革，优化职能配置，创新运行方式，是提升乡镇治理效能的永恒课题。 四、 乡镇治理面临的挑战与改革方向 在快速变化的时代背景下，中国乡镇治理面临着前所未有的挑战，同时也孕育着深刻的改革契机。 （一） 主要挑战 1. 财政困境与激励不足： 乡镇政府普遍面临着“吃饭财政”的困境，可用财力十分有限。税费征管能力不足，上级转移支付难以完全覆盖基层需求。这导致了基层公共服务的供给不足、基础设施建设滞后，也影响了基层干部队伍的稳定性与积极性。 2. 职能模糊与权责不清： 如前所述，“上面千条线，下面一根针”，乡镇政府往往被赋予了过多的职责，但缺乏相应的权力和资源。上级部门的“层层加码”和“责任下移”现象普遍存在，使得乡镇政府疲于应付，难以聚焦核心职能。 3. 人才短缺与能力瓶颈： 乡镇地区往往留不住高素质人才，基层干部队伍面临年龄老化、学历不高、专业能力不足等问题。这直接影响了乡镇政府在复杂社会问题面前的分析、决策和执行能力。 4. 社会矛盾的复杂化与化解难度： 随着社会经济的快速发展，利益诉求日益多元，社会矛盾也日益复杂。征地拆迁、环境污染、劳动纠纷、邻里矛盾等问题层出不穷，乡镇政府作为最基层的矛盾调解主体，面临着巨大的压力。 5. 基层治理主体缺失与多元共治的困境： 一些传统基层组织的功能弱化，新的社会组织发育不成熟，导致乡镇治理的参与主体相对单一。如何有效激活社会各方力量，形成多元共治的格局，仍然是一个亟待解决的问题。 6. 形式主义与官僚主义的侵蚀： 一些地方仍然存在“重形式、轻实效”的现象，追求表面政绩，忽略实际成效。官僚主义作风导致政府与群众的距离拉大，群众的获得感、幸福感、安全感难以提升。 7. 城镇化进程的冲击： 随着人口向城镇流动，一些乡镇面临人口外流、空心化等问题，基层组织功能和服务面临挑战。同时，如何将城镇化的成果普惠到农村，缩小城乡差距，也是乡镇治理需要思考的问题。 （二） 改革方向 1. 深化财政体制改革，健全基层财政保障机制： 加大对欠发达地区乡镇的财政转移支付力度，探索建立多元化的基层收入来源。优化支出结构，提高资金使用效益。 2. 优化职能配置，厘清权责边界： 坚决纠正“责任下移”和“层层加码”现象，将不适宜由乡镇承担的职能回归上级部门。明确乡镇政府在不同领域的具体职责和权限，实现权责相匹配。 3. 加强基层干部队伍建设，提升治理能力： 加大基层干部培训力度，提高其政治素质、专业能力和依法行政水平。建立健全人才引进和激励机制，吸引和留住优秀人才。 4. 健全矛盾纠纷多元化解机制，提升社会治理效能： 完善人民调解、行政调解、司法调解相结合的矛盾纠纷化解体系。鼓励和支持社会力量参与矛盾化解，构建和谐稳定的基层社会环境。 5. 构建权责清晰、多元参与的基层治理格局： 明确乡镇政府的领导者和组织者地位，同时积极引导和支持村民自治、社会组织、企业等多元主体参与基层治理，形成“人人有责、人人尽责、人人享有”的治理格局。 6. 坚持问题导向，整治形式主义和官僚主义： 深入推进基层减负工作，优化考核评价体系，坚决反对“面子工程”和“数字出官”。强调实效，鼓励干部深入基层、联系群众，切实解决群众关心的热点难点问题。 7. 积极应对城镇化进程，推进城乡融合发展： 根据乡镇发展定位，科学规划乡镇的功能和产业。推进城乡公共服务均等化，让农村居民也能享受到优质的教育、医疗、养老等服务。 乡镇治理的改革是一个系统工程，需要政府、社会和全体公民的共同努力。通过不断探索和实践，才能构建出更加科学、高效、公正、可持续的乡镇治理体系，为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实的基础。

评分☆☆☆☆☆

这本书带给我的最大启发，在于它深刻地剖析了“制度化”这个概念在乡镇治理中的实践意义。我过去对于“制度”的理解，往往停留在宏观层面，比如国家的法律法规、政策方针。但这本书让我意识到，在乡镇这样一个基层单位，制度的生命力在于其落地执行的过程，在于能否真正地被基层干部和村民所理解、接受和遵循。书中对乡镇基层行政机构设置、人员管理、财务制度、以及与村民自治组织之间的协调配合等方面，都有非常详细的探讨。我特别关注了书中关于如何通过制度建设来规范权力运行、防止腐败、提高行政效率的内容。它让我理解到，一个有效的乡镇治理体系，不仅仅是依靠某位能干的领导，更重要的是要建立起一套能够自我运转、自我监督、自我完善的制度。而且，书中对不同地区、不同类型的乡镇在制度建设上的差异和特点，也有所提及，这使得分析更加贴近实际，避免了“一刀切”的模式化思考。

评分☆☆☆☆☆

这是一本让人耳目一新的关于乡镇治理的书。我一直觉得，“乡镇”这个词在很多时候被我们忽视了，或者仅仅被看作是大城市光鲜亮丽背后的一片“农村”。但这本书彻底颠覆了我的这种看法。它以一种非常细致入微的视角，揭示了乡镇在整个国家治理体系中的关键地位。书中的论述，特别是关于乡镇政府在执行国家政策、推动地方经济发展、提供基本公共服务等方面所承担的多元角色，让我大开眼界。我尤其欣赏作者在梳理和分析不同历史时期乡镇政府职能转变时所展现出的严谨逻辑。例如，书中对农村改革、乡镇企业兴衰、以及农业税费改革等重大政策对乡镇治理带来的影响，都有非常详尽的阐述。而且，作者在引述大量一手资料和学术研究的同时，也穿插了许多生动的案例，让原本可能枯燥的理论变得鲜活起来。我从中看到了许多地方基层干部为了解决实际问题所付出的努力和智慧，也看到了乡镇治理模式的不断探索和创新。

评分☆☆☆☆☆

阅读这本书，仿佛走进了一个生机勃勃的乡镇生态系统。它不仅仅是在讲述政策和制度，更是在描绘人与人、人与制度、制度与环境之间的复杂互动。我在这本书中看到了乡镇政府在应对各种挑战时所展现出的韧性，无论是面对经济下行压力，还是在应对自然灾害、突发疫情时，乡镇的力量都至关重要。书中对乡镇在促进城乡融合发展、推动乡村振兴战略落地方面的作用，也进行了深入的分析。我特别感兴趣的是关于乡镇在培育和发展地方特色产业、保护农村生态环境、以及提升农民生活品质方面所做的努力。这些内容让我对乡镇的未来发展充满了信心，也让我看到了基层治理的无限可能。而且，本书在分析问题时，非常有逻辑性，总是能从宏观背景切入，然后深入到微观的治理细节，再回到宏观的影响和启示，层层递进，引人入胜。

评分☆☆☆☆☆

读完这本书，我脑海中浮现出的是一幅幅生动的基层治理图景，有成功的经验，也有深沉的思考。作者并没有回避中国乡镇发展过程中遇到的诸多挑战，比如城乡二元结构带来的资源分配不均、基层干部能力素质的差异化、以及村民自治的有效性问题。书中对这些议题的探讨，既有理论的高度，又不失现实的温度。我印象特别深刻的是关于“村官”群体的发展和作用的论述，他们作为连接上级政府和村民的桥梁，其选拔、培训、激励机制的完善，对乡镇治理的现代化至关重要。此外，书中还提到了如何利用现代信息技术赋能乡镇治理，比如电子政务平台、大数据分析在服务民生、提高效率方面的应用。这让我看到，即使是偏远地区的乡镇，也在积极拥抱科技，寻求创新。同时，我也注意到书中对乡镇在维护社会稳定、化解矛盾纠纷方面的作用的强调，这部分内容让我想起了很多新闻报道中的情景，但本书提供了更系统、更深层次的分析，让我明白了这些基层工作的复杂性和重要性。整体而言，这是一本既有理论深度，又有实践指导意义的佳作。

评分☆☆☆☆☆

这本书的封面设计就散发出一种沉静而厚重的气息，淡雅的米白色为主调，辅以深灰色的宋体标题，仿佛直接点明了它所探讨的严肃主题。拿到手中，纸张的质感非常舒服，不是那种光面纸，而是带有细微纹理的哑光纸，翻阅时没有刺眼的反光，阅读体验由此便提升了一个档次。虽然书名听起来有些学术化，但我相信这本书一定能帮助我深入理解中国乡镇基层社会运作的那些微妙之处。我尤其期待书中能够详尽地解析在不同发展阶段，乡镇政府在社会管理、经济发展、公共服务等方面的角色是如何演变的。例如，在计划经济时代，乡镇政府的职能可能更侧重于生产组织的调配；而在改革开放后，它的角色又如何转向了服务型政府和市场经济的引导者？书中是否会对一些典型的乡镇治理案例进行深入的分析，比如通过具体的事件来展现制度的执行和创新？我还在思考，书中是否会涉及乡镇政府在处理突发性公共事件时的应急机制，以及如何平衡地方利益与国家宏观调控之间的关系。这些都是我非常感兴趣的方面，希望本书能提供丰富的史料和独到的见解，让我对“乡镇治理”这个概念有一个更全面、更深刻的认识，而不只是停留在表面理解。

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先是在图书馆看到了，觉得有用才买的，分析了中国乡镇政府的实际运作情况，不错，对我有用

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还没读

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刚开始看，感觉水平不错，值得继续读下去