从法理上来说,中华民国的最高权力机关是国会。自清末开始,国会就被认为是可以代表人民监督政府的机构。然而,民初国会成立以后,拥有监督权的国会本身成了一个权力,而且是不受约束的权力。梁启超说,“盖政府不妥,能藉国会以矫正之;国会不妥,则更无办法。所谓国会不妥者,大略有二端。其一,则专务捣乱,不管政府政策之良与不良,一概挑持反对,致政府掣肘不能办一事。”(《国民浅训》,饮冰室专集之三十二,5页)袁世凯一度被国会“专务捣乱”弄得束手无策,愤而指责“国会专制”。
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评分武昌起义后不久,湖南首先响应,宣布独立,以焦达峰、陈作新两人为正副都督。当时湖南秩序混乱,焦、陈两人控制不住局面,湖南前咨议局议长谭延闿以旧咨议局为中心组织了省参议院,“省议会成立后,草拟最重要的一个文件是《都督发令条例》,规定参议院有权规划军民全局、行政用人一切事宜,都督的命令必先由参议院审议同意,加盖院戳送还,始可发交各机关执行”。谭延闿为什么这么做?《国会现场》一书说,“立宪运动的丰富阅历告诉他,权力一定要监察”,谭延闿的“真实用意,就是想把焦、陈这两位江湖大佬的权力,关进笼子”(12-13页)。
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