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賀雪峰著

圖書標籤:

鄉村振興
鄉村治理
基層建設
社區發展
民生
政策
社會學
中國農村
地方誌
田野調查

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齣版社：北京大學齣版社

ISBN：9787301281185

版次：1

商品編碼：12203198

包裝：精裝

叢書名：先聲文叢

開本：32開

齣版時間：2017-05-01

用紙：輕型紙

頁數：328

字數：246000

具體描述

産品特色

編輯推薦

　　鄉土、農村問題一直是公眾輿論關心的熱點。
　　作者為該領域的著名學者，以《新鄉土中國》《迴鄉記》等引發社會熱議。
　　《治村》書中涉及的諸多問題頗具話題性：賄選、刁民、鄉村政治無序、階層分化等等。

內容簡介

　　《治村》通過大量實地調研，探討瞭當下中國諸多重大而迫切的鄉村治理問題，並提齣瞭解決這些問題的可能方案。
　　當前中國鄉村，鄉村政治規範、基本社會秩序、土地利益分配、村社集體功能、鄉村共同體塑造、財政資源使用、自給自足經濟與互聯網下鄉等方麵都在遭受挑戰。在城市化背景下，農村齣現空心化和蕭條化的同時，也發生著劇烈的經濟分化。鄉村治理中滋生齣賄選、富人治村、刁民化和社會排斥等等問題。
　　作者強調，在鄉村政治、資源下鄉、土地權利、經濟發展、文化建設等方麵，要根據中國國情和各地實際情況展開多元探索。探索的核心是將農民組織起來，充分發揮農民的主體性和主動性，讓農民做自己命運的主人。
　　《治村》涉及治理鄉村的諸多問題，依據大量一手資料，集作者近年研究之大成，是該領域研究的一部力作。

作者簡介

　　賀雪峰，1968年生，湖北荊門人。華中科技大學中國鄉村治理研究中心主任、教授、博士生導師、教育部長江學者特聘教授。以他為核心的學術團隊被稱為“華中鄉土派”。主要著作有《新鄉土中國》《村治的邏輯》《城市化的中國道路》等。

一?誰當村乾部：能人、狠人與富人 001
富人治村與村政的開放性 003
富人代錶人民 009
魯中的富人治村 012
發達地區的賄選 018
蘇南村乾部的由土變流 032
陝西眉縣的富人治村 037
贛南村乾部的收入 045
村乾部收入與職業化 050
村醫村教與村治 060
負擔不重的人成為中西部村治的中堅 065
農業型地區村乾部的演變 073
二?村莊政治與農民參與 079
無公德的個人 081
為什麼會齣現刁民 086
講理與講狠 096
維穩不能迴避矛盾 102
魯中土地調整與村莊善治 108
開會形成村民共識 112
三?資源下鄉與農民參與 117
以工代賑的問題 119
土地整理中的農民參與 123
轉移支付應注重農民參與 130
財政資源應該如何下鄉 135
清遠農村的資金整閤 141
村級債務是村治的潰瘍 145
無核的鄉村，轉移支付無法救生活力 152
四?村治的製度探索 159
小政府與便民服務平颱的悖論 161
小概率事件與基層治理的睏境 166
利益越多鄉村治理的製度就越復雜 174
中西部農村基層治理中的監督機製 181
幸福村落建設的秘訣 191
基層治理必須簡約低成本 198
蘇南的能人治村與中國村治的幾種類型 204
上海的鄉村治理：
在西部與東部之外的村莊類型 218
五?村治的社會基礎：階層、派性、宗族 231
農民分化如何影響村治 233
從鄉村利益共同體到分利秩序 240
徵地拆遷催生派性政治 248
貧窮的村集體不能承擔村治之責 253
贛南的宗族力量與村治 263
清遠農村的自治下移 276
魯中的小親族與村莊政治 286
六?村治的動力 293
中國村治模式必須多樣化 295
內生與外生：兩種鄉村治理的動力機製 303
上級與下級：責權利不對稱分配問題 310
基層創新造就中國奇跡 317

精彩書摘

村官之爭，中國農民版的紙牌屋
2011年H省南溪鎮三江村。淩晨。
村主任的選舉已經白熱化瞭，兩邊競選團隊嚴陣以待，準備幾個小時後去收割選票。
但其中一方經過精確算票，仍然感到沒有勝選把握，決定再從對方鐵票中買幾票，於是給一傢打電話，這傢人有三張選票。從一張票1萬元，到三張票5萬元，再到10萬元，終於買定。
最後這一方的“努力”，獲得瞭迴報，他們在當天選舉中險勝。為選舉付齣資金也超過韆萬元。
連續幾年來，南溪鎮各個村子的選戰，愈發激烈。隻不過，和宣傳治村理念，炫耀遠景的畫麵不同，在這裏，雙方陣營都以重金直接購買村民的支持。
因為幾乎無村不賄選，且都是支付現金，在選舉期間，據說市銀行現金全被提空，而從省城緊急調運現金過來。而且，村委會選舉期間，鎮上所有中華煙都被買光，因為除瞭送錢外，一條一條地送中華煙也是選舉的一個部分。
南溪鎮的賄選到底是什麼情況？賄選的動機和濫觴的原因又是什麼？直選本來作為基層民主的“必然道路”，為什麼會發生這種蛻變？
一?韆萬村官
雖然之前的調研中一再遇到村委會選舉中的賄選案例，也聽說瞭很多關於賄選的信息，到沿海H省南溪鎮調研，看到賄選之普遍，還是相當吃驚。
據南溪鎮的同誌講，南溪鎮1995年齣現賄選苗頭，2005年賄選即已十分普遍，那時南溪鎮的行政村還沒有閤並，每個村的規模隻有幾百人，賄選金額一般隻有幾萬、十幾萬元，額度比較小，且隻限於村委會選舉。2008年，南溪鎮行政村閤並，一般行政村都是由過去兩到三個村並為一個，人口規模大都在一韆多人。這一年全鎮村委會選舉中開始普遍齣現大規模、正規化的賄選，賄選金額也上升到百萬元。不僅村委會選舉中齣現瞭賄選，而且村支部選舉中也開始齣現賄選。到瞭2011年，賄選變得十分瘋狂，小小南溪鎮，竟然有三個村的單人賄選金額超過韆萬元，村支部選舉中賄選已經普遍和常規化瞭，甚至人大代錶、村民組長和村民代錶選舉中也普遍齣現瞭賄選。

以下列舉一些典型的賄選案例。
1. 精英閤謀的鄉村紙牌屋
盧革村盧建新辦瞭一個年銷售額數韆萬元的五金商店，他2005年當選村委會主任，2008年當然要競選連任。盧有一個弟弟在齣生後即與江東村一葉姓傢的女兒換養，盧的弟弟因此變成江東村的葉姓村民，叫葉均法。葉均法也是頭腦精明之人，辦廠有一定規模，算是一個不大不小的老闆，葉也想競選村委會主任。但葉姓在江東村是獨姓，張姓纔是江東村最大的姓。葉均法為瞭更有把握選上村委會主任，打電話讓在北京做生意的鐵哥們兒張某迴來幫忙競選。張某迴到南溪鎮上，發現盧建新競選村主任的對手是自己乾媽的兒子孫某，張某因此提齣一個建議：請盧建新退齣村委會選舉，自己則全力輔助盧的弟弟葉競選村主任。張某的提議顯然是不妥當的，是不夠朋友不講義氣的，也無依據。盧建新為瞭讓弟弟當選，決定退選，並在選舉前兩天貼齣公告錶明自己要退齣本次村委會選舉，希望村民支持孫某競選村主任。因為盧本人過去當三年村主任，威信比較高，本來有100%把握當選村主任，現在退選，也有可能在背後搞小動作，讓村民在另選他人欄選他。張某為瞭讓自己的乾兄弟孫某有100%把握當選，於是在選舉前一天，將葉、盧和另外一些朋友召集到一起，要求盧拿齣50萬元保證金保證孫某可以當選為村主任，同時張某齣50萬元保證金保證葉選上村主任。
在村委會選舉前一天下午六點，盧革村突然有一石姓年輕人決定參選村委會主任，然後找人分頭動員拉票。當時動員的口號有兩句，一句是“選石就是選盧”，另一句是“每票1000元，選不選得上都給錢”。孫某開始以為盧建新已經退齣村委會競選，自己穩操勝券，沒有想到突然會殺齣一匹黑馬，措手不及，再找人活動已來不及，結果，石某在第二天的村委會選舉中當選村委會主任。石某為此次當選花費大約100萬元。
江東村的選舉，因為張某大力支持，盧建新的弟弟葉某順利當選。為選舉，葉也拿齣數十萬元買票。
押在中間人那裏的保證金，因為孫落選，盧的保證金就給瞭張某。而因為葉當選，張某的保證金得以退還。盧是為葉而齣的50萬元保證金，這個損失就不應由盧來承擔，因此葉給瞭盧建新50萬元。葉為當選村委會主任，花費也超過百萬元。
以上盧革村和江東村2008年的村委會選舉，雖然故事麯摺一點，但賄選在這一年的南溪鎮所有村很普遍。即使沒有競選對手，可以肯定能當上村委會主任的候選人，也必須拿齣幾十萬元來嚮村民選舉自己錶示感謝，一票少則100元，多則1000元。
在財富的基礎上，權力可以在人際和小圈子內部進行交換和輸送，是中國鄉村版的紙牌屋。

2. 百萬是村級政治的門檻
2011年村委會選舉，南溪鎮各個行政村的選舉白熱化。盧革村和江東村這一年的競選激烈程度是比較低的，但村委會主任競選花費都在百萬元以上。2011年盧革村村委會選舉，上一屆當選村主任的石某當然要繼續選（不選就沒有麵子，且因為傢裏辦廠，拿一二百萬元競選村主任還是拿得齣來的），有一個在成都做生意的村民也想選村主任，他來谘詢盧建新，盧說，你們要想競選村主任，拿100萬元肯定是不夠的，200萬元也不保險，有300萬元應該沒有問題瞭。為什麼？因為石某已當村主任，在沒有競爭對手的情況下就給每個選民1000元，你們來競選，他也會提高每票的金額，你們要競選得過他，就不能隻齣與他一樣多的錢，而要齣得高纔行。這個村民聽瞭盧建新的分析，知難而退。
南溪鎮硃傢村是2011年村委會選舉競爭最慘烈的村。參與村委會主任競選的徐某誌在必得，另外一派也不甘示弱，雙方競相許諾每票價值由1000元到1500元，又升到2000元，直到5000元，不甘示弱的另外一派終於退齣，徐某順利當選村主任。硃傢村是一個大村，有2000人，選民就有1000多人。這次選舉，徐某一個人即齣800萬元，另外親友團幫助弄瞭400萬元，共計1200萬元買票，創造瞭南溪鎮村委會選舉的曆史。
三江村2011年選舉也白熱化瞭，兩邊競選團隊激烈競選，精確算票。到瞭選舉當天淩晨，一方算來算去，仍然感到沒有勝選把握，決定再從對方鐵票中買幾票，給一傢三口打電話，從一張票1萬元，到三張票5萬元，再到10萬元，終於買定，最後在當天選舉中險勝。為選舉付齣資金也超過韆萬元。
中裏村2011年選舉，競選雙方感覺激烈競選會兩敗俱傷，不劃算，因此，一方給競爭對手100萬元，讓後者退齣。但在選舉當天，村民都不願意投票，因為其他村的選舉都給錢瞭。沒有辦法，參選方隻好再拿齣100萬元分發給村民，讓村民投票。
因為幾乎無村不賄選，且都是支付現金，在選舉期間，據說市銀行現金全被提空，而從省城緊急調運現金過來。而且，村委會選舉期間，鎮上所有中華煙都被買光，因為除瞭送錢外，一條一條地送中華煙也是選舉的一個部分。

3.黨員與選票
2011年，盧建新計劃衝擊一下盧革村村支書，全村有50多個黨員，盧建新花瞭50多萬元，以每票2萬元買瞭30票，但最終隻得26票，未能當選支委，更不可能當選村支書。盧建新說，看來2萬元一票少瞭點，若齣5萬元一票，應該還是比較有希望當上村支書的。因為盧建新的衝擊，老支書也拿齣幾十萬元買票，最後，老支書得到38票。另外兩個當選支委分彆得到32票和28票。
老支書之所以繼續當選，除老支書也齣瞭錢以外，畢竟很多黨員都是老支書發展起來的。有一個黨員，盧建新托人送去4萬元，上午送去，下午退迴來，直接對盧建新說，你的錢我不要，我也不選你。盧建新選票中，有30人收瞭錢，有4個人收錢卻未投票，其中三個人事後退還瞭所收2萬元，一人既未投票又未退錢。
南溪鎮社區書記是一個老書記，威信很高，沒有人與他競選。但在2011年，其他村支部選舉都因為拉票而讓黨員有收入，自己不齣錢就不好意思，因此自願拿齣幾十萬元給每個黨員分點，意思意思。

4 選戰之後的民風鄉情
因為賄選過於普遍，地方政府根本無法查處，隻能對賄選睜一隻眼閉一隻眼。雖然在公開場所，鎮政府領導都在講，村委會選舉要公開公正公平，但在小範圍內，鎮領導的態度十分鮮明：鎮裏隻重選舉結果，不重過程。村莊選舉中齣現的賄選、拉幫結派，鎮裏一概不管。倒是在選舉現場，因都是武警到場，沒有人會在選舉現場打架、砸票箱。否則，就會以破壞選舉直接抓起來。
在南溪鎮的村委會選舉中，還有很多有趣的規律。比如，幾乎所有選舉都是在兩派之間展開，而不會齣現三派、四派之間的競爭，原因很簡單：村委會主任最終候選人是兩個人，得票過半數當選。雖然各派內部也有不同意見，也會分化，但最終結果仍然要閤為兩派對壘，雖然下一次對壘的陣營可能發生根本性變化。
因為選舉所涉及金錢數目巨大，競選的動員能量也十分巨大。首先，每一派都會組成一個龐大且高效的競選班子，在選舉前一個月甚至更早就開始策劃活動，其次，競選團隊會對全村所有選民進行精確分析，包括經濟狀況、社會關係、個人傾嚮、利益偏好，然後定嚮收買。一般來講，在兩派競選中，村民可以分成兩個部分，一部分是雙方的鐵票，比如兄弟姐妹親戚朋友，一部分是中間票，即兩邊都沒有特殊關係或兩邊都有點特殊關係的。選舉拉票主要就是拉中間票。給瞭中間票好處，也一定要給自己鐵票同樣好處，不然就說不過去。問題是對方鐵票能否收買？想方設法打入對方鐵票倉中，不惜高價收買，這樣的收買對於改變競選均勢意義重大。一旦收買對方鐵票，選舉必然會白熱化。從2011年村委會選舉來看，各競選班子一般都可以把本派得票精確到個位數。
再次，因為競選雙方投入資源多，動員範圍廣，再加上南溪鎮經濟本來就發達，就使得選舉時，可以將各種關係復活，血緣的、宗族的、親友的、同學的、擬親的、生意的等等血緣、地緣、業緣、趣緣、義緣關係都被深度動員，徹底開發，所有這些關係又都要麵對巨額賄選利益的考驗，由此産生巨大的動員能量。這種一種巨大動員能量在選舉中爆發齣來，會造成嚴重的破壞性後果。每次一次選舉都是對已有各種關係的拷打，就有各種關係被破壞掉。選舉過後，村莊變成人情的荒漠。
激烈競選還有後遺癥，即之後的兩派鬥爭。硃傢村主任花1000多萬元當上村主任，自然要爭村莊決策主導權，村支書不讓，兩邊衝突，政府無法免去主任職務，隻能免掉支書，新支書上去仍然不閤，就再換，連換三任支書都搞不好。鎮裏不能免村主任，對立一派可以上訪告村主任違建等等，上級來查處，拆掉村主任價值數百萬元的住宅，等等。劉皋村主任也被舉報，價值300萬元的住宅也被拆掉瞭。還有若乾選上村主任後陷入村莊持續衝突，以至於自己所辦工廠垮掉的例子。
二?賄選的動機：復雜的經濟-心理情結
為什麼南溪鎮乃至整個H省農村都普遍存在嚴重的賄選呢？
南溪鎮有大大小小數韆傢企業，由此可見在南溪鎮這塊土地上所聚集的經濟密度。這種經濟密度可以錶現在五個方麵：一是財富本身，二是經濟發達帶動地方土地與房産升值，三是經濟體的高度關聯，四是經濟密度附著在意義生産的方麵，五是經濟密度與政府部門的聯係。簡單地說，高度發達的經濟會將其價值附著在各個方麵。賄選的發生大都與以上各方麵有一定關係。

（一）集體資源有變現謀利的空間
南溪鎮經濟發達，工廠眾多，這些工廠大都是在傢庭作坊基礎上發展起來的，且至今絕大多數企業仍然是傢庭作坊，譬如說在剛辦廠時，農民買一颱機床即在自傢房屋內開始生産，隨著生産規模的擴大，逐漸在宅基地上擴建廠房，這樣的擴建可以達到很離譜的程度。又因為經濟發達，外來務工人員很多，即使不辦廠，也可以通過齣租住房獲利。因此，在南溪鎮，宅基地是稀缺資源，村民對宅基地指標的要求很強烈，宅基地指標如何分配基本上由村乾部說瞭算。
經濟發展帶來土地非農使用的需求，土地非農使用可以産生巨額利益。無論是徵地，還是非法使用農地用於建設，村乾部都可以在其中起到作用。
這個意義上講，賄選當上村乾部後，通過運作土地資源掌握土地資源分配來謀取利益，是發生賄選的重要原因。2011年賄選最嚴重的硃傢村和三江村恰恰是徵地最快的兩個村，政府徵地離不開村乾部的積極配閤，而村乾部積極配閤，政府一般會有給予村乾部迴報的默契，最常見的迴報方式是為村乾部特批一塊建設用地，這塊建設用地所具有的價值可以高達百萬元也不奇怪。且徵地過程中，因為土地轉變用途和改變所有權性質，而具有大量利益空間，具體操作徵地工作的村乾部也就有謀利空間。
也就是說，賄選首先與村乾部謀利的空間有關。村集體資源越多，産權界定越模糊，村乾部越可能從中撈取好處，村莊賄選就會越嚴重。
村集體資源主要錶現為資金、資源、資産，統稱“三資”。針對當前農村普遍存在的“三資”管理混亂問題，H省也開始加大“三資”清理和管理力量，南溪村鎮兩級一緻公認，這兩年，南溪鎮村級“三資”管理規範程度極大地提高瞭，村乾部再想藉集體資源産權模糊來撈好處的可能性降低瞭。這個意義上看，村乾部手中權力的含金量降低瞭。也是因此，南溪鎮的鄉村兩級乾部都認為，2014年村級選舉不再可能齣現2011年選舉中過韆萬元賄選的情況。事實上，2014年，H省對賄選采取瞭零容忍的斷然措施，南溪鎮2014年村級選舉中沒有發生賄選。
無論“三資”管理規範與否，經濟發展一定要徵用村集體所有農業用地為國有建設用地，政府徵地一定離不開村乾部的協助，而村乾部協助政府徵地，政府必在其他方麵給予迴報，這是一種默契。也就是說，在徵地比較多的村，村乾部可以獲得更多利益，因此，徵地多的村，賄選要比一般村更為嚴重。
以上可歸納為兩點：集體資源管理越不規範，賄選越嚴重；集體資源越有變現機會，賄選越嚴重。

（二）賠本也要賄選，政治資本與社會聲譽的誘惑
除瞭要當村乾部撈好處而賄選以外，賄選的發生還有更多理由。不然就無法解釋，在南溪鎮，幾乎所有通過賄選當上村乾部者在任上都未能撈迴用於選舉的投入（但這並不影響前麵所述村乾部越是能撈錢，賄選就會越嚴重的判斷），但幾乎所有通過賄選上去的村乾部都要在下一輪繼續參選，並繼續花錢選舉。
第二個理解賄選的理由是，隻有富人、有錢人、企業傢，纔有能力賄選當村乾部，而當上村乾部可能對自己辦企業有好處。也就是說，雖然從村莊中無法收迴投入，卻可以藉村乾部這一身份從其他方麵收迴投入。
南溪鎮的企業大都是從傢庭作坊開始，因此都是很不規範的，這種不規範主要錶現在兩個方麵，一是企業用地大都是未批先建，違法建設；二是普遍存在偷稅漏稅，當瞭村乾部，就可能更方便與政府各種部門打交道，更好地與政府部門互動，從而可以降低被政府部門查辦的機會。
從調研來看，這方麵的情況確實存在。不過，相反的情況也存在，比如硃傢村和劉皋村村主任通過選舉上來，卻因為得罪瞭人，被村民舉報而遭到政府部門查處，其經濟損失都在幾百萬元。相反，其他大量沒有當村乾部的企業傢卻平安無事。或者說，至少在南溪鎮，企業傢還沒有擔心政府查處自己違建和偷稅到一定要通過賄選來當上村乾部以自我保護的地步。試想用上韆萬元賄選，這本身是多麼高調啊！
因此就有第三個理解賄選的理由，即在南溪鎮這個經濟密度、産業關聯度高、商業機會無限的地區，通過當選村乾部來獲得比一般單純企業傢更多的政治資本、社會聲譽，從而可以助企業經營以一臂之力。
這個很可能是最重要的理由。當村乾部的活動麵更加廣大，結交麵更加廣大。在南溪鎮這個企業傢密集的地方，一般規模的企業傢是被無視的，而若有村乾部的頭銜，其知名度、美譽度就可以輕鬆超過一般企業傢，就可以在南溪鎮這塊熱土上較一般企業傢獲得更多的生意機會。以南溪村村支書為例，他當書記，將企業交給夫人打理，夫人隻有小學文化，但企業仍然打理得好。為什麼仍然打理得好？一方麵當然是婦女能頂半邊天，一方麵又是村支書所具有的巨大號召力和知名度。他兒子結婚竟然辦瞭200多桌酒席。南溪鎮企業之間的關聯性是極高的，村支書這樣的號召力和知名度，他的企業為其他更大集團公司搞點加工，是易如反掌的。

（三）由富而貴
除以上經濟利益的考慮以外，南溪鎮的賄選還有彆樣理由。
南溪鎮經濟發達，富人很多。在這樣一個富人聚集的地方，一個人要想活得有價值，被人瞧得起，具有美譽度，有麵子，有趣，僅僅有錢是不夠的。若能當上村乾部，也算是一種自我實現：自己可以與一般隻是有錢的人不同，還多少有點權，還可以在公眾場所拋頭露麵，還可以進入到政經一體、官商一體的更核心的南溪鎮名人圈中。大傢越有錢，通過錢來實現自己有意義的人生、展現自己獨特價值就越難瞭。因此，通過參加選舉來尋找人生的刺激，來獲得更加豐富的人生意義，就是題中應有之義瞭。
例如盧革村盧建新，他一直維持自己五金配件商店目前的規模，沒有任何擴大的願望，當然也比較容易維持得下去。他每年有幾百萬利潤已經足夠瞭。他說自己生瞭兩個女兒，今後再多財産也無人繼承。他在2011年拿齣幾十萬元競選村支書失敗，無所謂。他說，拿個百八十萬選村乾部還是拿得起的，他當然也沒有準備通過當村乾部撈迴來。他是想通過選舉來證明自己其實還是當地有影響受歡迎的名人，通過當村乾部可以實現比僅僅有錢更多更豐富的人生價值。
這個意義上講，排除所有利益的考慮，越是經濟發達地區，有錢的人越是可能通過競爭社區內的諸如村乾部職位這樣的遊戲來錶現自己的存在和價值。價值密集産生瞭意義密集，意義密集通過競爭村乾部職位等等所有具有稀缺性的資源錶現齣來。這樣看來，南溪鎮乃至全國農村齣現村莊賄選，不能隻歸結為經濟利益，更不能說就是要當村乾部來貪汙。

三?農民的精英觀，富人就是能人
那麼，地方政府和村民如何看待賄選呢？
南溪鎮的經濟密集，必然錶現為事務眾多，各種政務、村務，各種利益矛盾，各種經濟的、社會的、政治的、文化的事務必然密集。也就是說，在南溪鎮這樣一塊具有極強經濟活力的地方，消極政府是不可能的，村民利益也時時麵臨調整。這個意義上，要在南溪鎮這塊土地上當一個消極無為的村乾部是很難的，一個沒有工作能力的人在南溪鎮也是當不成村乾部的。
舉例來說，經濟快速發展，政府就要搞規劃搞建設，就要徵地拆遷，就要麵對巨大利益調整與分配，就一定會有釘子戶齣來。如果沒有得力村乾部配閤政府，政府任何事情都辦不好。因此，政府必然要求有強勢的有能力的人來當村乾部。
經濟快速發展，當地村民就要抓住機會來獲得利益，就要在這個過程中做齣各種嘗試並因此引發各種矛盾糾紛。村民之間有瞭矛盾糾紛，就尤其需要強有力的村乾部來幫助解決。
什麼人纔有能力來當這個強勢的村乾部？在南溪鎮，隻有有錢人、富人、財大氣粗的人，纔能當強勢村乾部，村乾部本身與政府部門有極大的不同，就是政府部門有執法權，有國傢暴力在背後作支持。因此，政府部門不需要以財大氣粗來作為自己行使權力的基礎，而是以國傢壟斷的閤法暴力。村乾部則不同，村乾部背後沒有國傢暴力的支持，且村乾部所做工作都是細小瑣碎規範性低、很難講得清楚邊界，因此難以精確使用暴力的地帶，村乾部就要靠國傢權力以外的力量來錶現自己的強勢。
在取消農業稅前，在中西部地區，村乾部為瞭收取農業稅費和完成計劃生育任務，一個辦法是使用身體暴力，這樣就有黑惡勢力進入村乾部隊伍中來。南溪鎮現在要有強勢村乾部，當然可以不用黑惡勢力，而可以用財大氣粗的富人。富人當村乾部，有頭腦、有經濟實力，在村級治理中，麵對不講道理的釘子戶，他們可以說“我不僅說得過你，而且打得過你”，這個“打得過”，並不是真正打架，而是釘子戶如果硬要鬍攪蠻纏，富人村乾部就可能通過自己結交的廣泛關係來形成對釘子戶全方位的打壓，甚至可以動員在自己工廠當中層乾部的釘子戶的兄弟與釘子戶絕交。富人村乾部中的“富人”含義是具有極大的資源量，這種資源量是一種能力，也是一種權力。資源就是讓自己辦成難辦事情的能力。
這樣，在經濟快速發展的南溪鎮，政府需要有能力的強勢村乾部，富人正是這樣的理想村乾部人選。而從村民來講，因為富人村乾部有能力解決自己可能麵對的各種衝突，富人村乾部更有氣勢壓服釘子戶從而更有能力建設村莊公共工程和公共服務體係，維持村莊治理的有序，村民也歡迎富人村乾部。
這樣一來，在南溪鎮的地域上，不是富人也就根本不要想當村乾部這個事情瞭。既然必然是富人當村乾部，村民就會認為，賄選讓自己得點錢又有什麼不好？
由此齣現瞭富人治村不可逆和村莊無政治的兩個後果。

四?財富與權力接管村莊
富人當村乾部，是否會齣現為富不仁以及富人村乾部對抗政府的情況呢？
從南溪鎮調研來看，雖然政府是歡迎富人當村乾部以及默許賄選，富人村乾部也早已替代瞭傳統的村乾部，甚至這些年當選為各個村村支書者，基本上都是前些年通過賄選當上村主任，然後入黨再來當選村支書的。但從目前來看，南溪鎮的富人村乾部遠還沒有達到敢與政府對抗的地步，南溪鎮甚至有大量富人村乾部畏懼鎮委書記如虎的例子，比如前麵以一韆多萬元賄選當上村主任的硃傢村主任見到鎮委書記時，竟緊張得連話都說不齣來。
為什麼富人村乾部會如此懼怕政府？因為政府掌握公權力，而富人村乾部幾乎人人辦有企業，企業對政府有極大的依賴，除正麵依賴以外，南溪鎮幾乎沒有企業不存在違法占地、偷稅漏稅和汙染環境等等問題。任何一項問題查起來，企業都幾乎是吃不瞭兜著走。這個意義上講，政府最有控製財大氣粗富人村乾部的能力。
正是因此，在南溪鎮這樣的經濟發達地區，齣現瞭一個強勢的富人階層與一個強勢的地方政府之間的“契閤”。這個“契閤”的結果之一是南溪鎮地區最多數的一般村民卻被排斥瞭齣去。村民自治製度及其選舉製度以與我們過去的和通常的想象相當不同的方式開闢瞭自己的道路。

前言/序言

前言

富人代錶人民？

在沿海一個鄉鎮調研，發現縣人大代錶選舉競爭十分激烈，不僅普遍齣現瞭組織安排候選人未選上的情況（即將組織安排作為替補者選上去瞭，體現組織意圖的候選人卻落選瞭），而且經常齣現沒有列為正式候選人卻在另選他人欄得票當選的情況。最激烈時，全鎮甚至有1/3的體現組織意圖的候選人沒有選上人大代錶。有瞭這樣的慘痛教訓，在以後的人大代錶選舉中，鄉鎮在推薦正式候選人上就十分謹慎。
激烈競爭人大代錶是否意味著農民政治意識突然覺醒瞭，組織起來錶達自己的權利？顯然不是，而是當地的富人希望能當上人大代錶，以獲得一個好聽的名義，以及有與富人身份相匹配的政治地位。全鎮最近一屆縣人大代錶有14人，其中縣鄉乾部2人，一個是放在本鎮選舉的縣委副書記，一個是時任鎮人大主席。村社書記主任5人，社區乾部1人，全鎮最大企業的齣納1人，企業傢5人。企業傢當然是富人，當選人大代錶的5個村社書記主任無一不是企業傢，因此，全鎮14個人大代錶，有10個是辦廠經商的企業傢，或者就是老闆。
該鎮本屆政協委員有13人，政協委員是不用選舉而是按界彆推薦的。除鎮委副書記和宣傳委員是列席政協會議的委員以外，另外11個政協委員，無論是通過經濟界推薦上去，還是農林界推薦上去，當上政協委員的幾乎都是企業傢，是老闆，是富人群體。當然，其中最多的是既當老闆又當村支書或村委會主任者。
在一個更發達的鄉鎮調研，也問到縣人大代錶和政協委員的構成。讓人意外的是，從全鎮10個人大代錶到縣政協委員竟無一個村乾部。倒是有幾位村支書是縣黨代錶。問及原因，是這個鎮為工業強鎮，鎮裏規模以上企業（年銷售額超過5000萬元）有200多傢，縣人大代錶和政協委員以這些企業傢為主。本來村乾部也大都是辦廠經商的富人，隻是村乾部往往隻是中等規模企業的老闆，還達不到縣人大代錶、政協委員所需經濟規模的級彆。
既然由鄉鎮産生的縣人大代錶和政協委員主要是辦廠經商的老闆，可以想見全體縣人大代錶和政協委員構成中富人所占比例肯定是極高的。
人大代錶和政協委員首先是一種身份，其次是一種榮譽，最為重要的，人大代錶和政協委員還是一種權力。無論是全國還是地方，每年“兩會”都是政治生活中的大事。縣政府每年要嚮縣人大報告工作；縣人大有權力監督政府部辦委局；人大政協的提案，政府部門必須認真對待；人大政協還可以對政府工作進行滿意度的打分；當然，政府官員還要由人大選舉；政府任命的部門負責人要由人大批準；人大代錶可以對政府部門進行質詢，等等。
當縣政府要嚮兩會報告工作時，當兩會代錶的提案政府必須答復時，當政府負責人必須由人大代錶選舉時，當政府部辦委局必須要由人大進行是否滿意投票時，以及兩會代錶可以質詢政府官員時，基本上是由企業傢等富人群體構成的兩會成員就會對政府報告和政府行為産生壓倒性的影響，政府報告和政府行為必須要反映這些企業傢的預期，滿足這些企業傢的感情，代錶這些企業傢的利益，這樣一來，地方政府的施政就會變成對企業傢利益的迴應，這就從某種意義上，真正占人口大多數的一般群眾的利益無人代錶，所以就無法被政府工作所迴應，人民的政府也因此麵臨變質的危險。
有時候，有些人會說人民代錶大會在政治生活中作用沒那麼大。但是，在沿海發達地區，富人希望藉擔任人大代錶和政協委員來獲得政治地位，擴張人脈關係，占據更加有利的與地方政府打交道的位置，從而想方設法乃至通過賄選來當上人大代錶和政協委員，而最終地方人大和政協幾乎都是由辦廠經商的富人組成時，這個人大和政協就可能對地方政治悄悄地發生巨大的改變。我們如果繼續無視這種人大代錶和政協委員構成上的巨大改變，而隻是在體製框架下麵加強人大政協的權力，中國政治的走嚮就可能齣現問題。

後記

基層創新造就中國奇跡
一
改革開放以後，中國經濟持續快速增長，原因很多，其中一個重要原因是地方政府具有極強的推動經濟發展的動力和能力。從動力的角度來看，不同地方政府推動經濟發展，成為其政績的重要組成部分，在所謂“錦標賽”體製的激勵下，全國不同地區的地方政府各盡所能，從而推動瞭地方經濟的發展並因此創造瞭中國奇跡。從能力上講，地方政府發展經濟無非是兩條，一是招商引資，二是項目落地。能否成功招商引資，又往往與項目能否順利落地有關。項目能否順利落地需要有體製性力量來支撐。中國地方政府具有極強的讓項目落地的能力。正是項目可以順利落地，為中國經濟持續增長的奇跡創造瞭條件。
具體地講，任何一個項目的落地都需要進行土地徵收和房屋拆遷，都要涉及復雜的利益調整，都會遇到因為土地不可以移動所産生的釘子戶。如何順利徵遷並有效應對釘子戶？當前中國基層治理中，有以下一些體製和機製性力量在起作用：第一，責權利的不對稱分配，即越是基層，責任越大，權力和利益越小。正是責權利的不對稱分配極大地激發瞭基層進行體製、機

製創新的能力。
第二，基層體製的創新，比如通過設立片長、聯村乾部、工作組、包乾、約談、進度公示等等來激發體製活力。
第三，通過任務包乾製來調動村乾部積極性。具體就是，在縣鄉—村—村民的結構中，縣鄉將任務和利益打包到村，由村乾部來負責完成任務同時獲得利益。村乾部是村莊熟人社會的一員，這種包乾製實質上就是讓村乾部有瞭剩餘索取權。縣鄉默許村乾部為完成任務而從既有結構的灰色地帶獲取利益，且鼓勵有能力完成任務的可能涉黑的狠人來當村乾部。
其中第三是村級權力的運作。基層治理中，項目落地最後要落到村裏，因此村級權力及其中的利益博弈就很重要。但總體來講，中國奇跡的主動方麵在基層治理體製和機製方麵，在前麵兩個方麵。其中關鍵的方麵是責權利的不對稱分配。
二
我們通常會說，中國現在的發展可謂日新月異，一天一個變化。這些變化不是等靠要來的，而是實踐齣來的。尤其是城市建設和項目落地都要涉及利益調整，而凡是利益調整都必是極其復雜的事情，利益調整必然引發矛盾，解決這些矛盾的辦法就是製度創新和機製創新。
2015年暑假到浙江省寜海縣桃源街道調查得知，桃源街道共有98個工作人員，管42個村社。我們感到震驚的是，2015年，小小桃源街道竟然有80多個縣級重點建設項目，加上之前的跨年度縣級重點項目，桃源街道同時有140多個縣級重點建設項目正在進行中，所有這些重點項目都實行責任製，無論是由縣領導牽頭負責還是由街道領導牽頭負責，主要的落實人和責任人都無例外地是街道，所有重點建設項目都設立瞭項目建設工作小組，有專門的組長，由縣和街道領導兼任，有小組成員，由街道工作人員和村乾部兼任。桃源街道總共98名工作人員，同時負責140個重點建設項目，這樣小的政府是如何來完成如此巨大數量的縣級重點建設項目，並擺平理順其中復雜的利益關係的？這就涉及以下三個方麵的問題：
第一，街道為什麼要承擔幾乎是無限的重點建設項目任務的責任？訪談中得知，所有項目都有責任人，且所有項目都有建設進度計劃和項目完成時間，不能按時完成任務，項目責任人是要受到處分的。與幾乎是無限的必須要完成的責任相比，承擔項目責任的桃源街道的領導以及具體負責所在項目建設任務的責任人卻可能隻有十分有限的權力和資源。按時順利完成項目任務一般沒有奬勵，不按時不順利完成項目任務則必有嚴厲懲罰。
也就是說，在創造中國經濟發展奇跡時，普遍存在責權利的不對稱分配：在基層，責任是無限的，而權力和利益則是有限的。責大權小利少。街道必須充分調動所有資源來完成任務，想齣各種辦法來完成任務。
第二，街道可以想齣的辦法首先就是進行製度創新，組成各種各樣的結構來適應上級任務的要求。桃源街道首先將所有街道乾部分成四個大的工作組，每個工作組負責若個重點建設項目，大組下麵再設小組，每個項目都有小組負責。
其次是充分依托街道下麵過去在42個村社所設片區，充分發揮片區的作用。
再次是在每個村設一名“聯村乾部”，由“聯村乾部”協調村乾部參加到各個相關點重點建設項目的工作中。
這樣，街道加村乾部，就創造齣瞭各種各種的適應性的結閤，以最有效地調動可用資源來保證重點建設項目的按時順利完成。
第三，機製方麵的創新。為瞭按時順利完成任務，各種重點建設項目的責任小組都會在機製上想辦法。機製上想辦法，可能違規，卻不一定違法，在各種灰色地帶進行機製創新。比如，徵地拆遷中遇到釘子戶，就找到釘子戶的各種關係，包括親戚朋友兄弟姐妹來做工作。如果釘子戶的兄弟姐妹在政府部門工作或拿財政工資，這就好辦瞭，就可以再協調縣裏的相互部門找到釘子戶的兄弟姐妹施加壓力，要求他們做釘子戶工作。有些地方甚至會要求必須做工作讓釘子戶答應拆遷，否則就不要來上班。這樣的連帶責任當然沒有道理，但地方政府可以說，你作為國傢工作人員或黨員，就有為國傢分憂的責任。這話有點似是而非，卻也不能說全無道理。再比如，建設重點工程，一戶釘子戶不願拆遷，就妨礙瞭工程進度，其中一個辦法是製造齣事故，比如工程車“不小心”碰倒瞭房子，並且地方政府支付比一般拆遷戶更高的補償，其中原因是工程車“不小心”碰倒房子時，房子裏還有傢具沒有搬齣來，受到瞭損失。這個時候很少會有房子被碰倒的釘子戶不接受補償。既是無奈，也多得瞭補償，算是順水推舟。
在巨大的責權利不對稱分配壓力下麵，在已經最大化瞭的體製創新條件下麵，為瞭完成任務，基層政府就會在灰色地帶進行大量的機製性的創新，這些創新一旦被實踐證明有效，就會極快地傳播復製，就成為瞭強有力的基層治理能力的來源。正是這些灰色創新空間的存在，而使中國基層治理能力的彈性極大。轉型時期，灰色空間的存在十分重要，如果所有事情都依法治理，所有事情都透明公開，轉型時期的各種利益糾葛、復雜矛盾，就永遠不可能擺得平理得順。

三
在責權利不對稱的情況下麵，基層要完成幾乎無限的責任，就必須在機製方麵進行創新，這種創新都是在灰色地帶進行的。灰色地帶的創新，運氣好的話，任務完成瞭，什麼麻煩都沒有留下來；運氣一般，任務完成瞭，麻煩事情有一點點；運氣差的，任務完成瞭，麻煩一大堆，甚至齣現瞭引起嚴重社會後果的麻煩；當然，運氣最差的是，任務沒有完成，麻煩還有一大堆。在巨大責任壓力下麵，既然完不成任務就會問責，那就想方設法完成任務。完成任務要在灰色地帶創新，就可能引發負麵後果，甚至齣現瞭群體性事件或發生瞭人命案，比如齣現瞭自殺的情況。齣現瞭這樣大的事故，這樣的“創新”當然是不成功的，也是要被問責的，典型的就是當事人受到處分。相對於完不成任務肯定會被問責，還不如去創新試一試，這個創新當然是有風險的，但也有可能冒瞭點險，卻完成瞭任務。即使沒有完成任務，或冒險造成嚴重後果，也不過是被處分。與其百分之百地被問責，不如可能因冒險或創新失敗而受處分。
上級當然是不願意下級去亂冒險的，機製創新不等於冒險。因此，上級就必須通過問責來對創造或冒險失敗進行控製。問責是必須的。下級在完成任務的過程中齣瞭問題必須受到處分。正是必須完成任務及盡可能降低創新引發問題的權衡，使下級在完成任務、控製風險及如何創新上進行仔細考量，隻是膽子大是不行的。這個意義上講，所有責大權小利少的下級都具有極強的學習其他人在機製創新經驗的積極性。同時，上級也必須要求下級在完成任務與防範風險之間找到平衡，而不能一味加大壓力。萬一齣瞭事故，上級也必須保護這個冒瞭風險的下級，不然，其他人就會寒心。保護的辦法是政治下、經濟上，或調換工作崗位。

上級要求下級完成任務，下級為瞭完成任務而在創新中齣瞭問題，點子低沒辦法。上級則一方麵要“打”，一方麵要“保”。“打”就是處分，處分是颱麵上的和政治上的，“保”是颱下的和經濟的。隻有保而沒有打，或保過瞭，下級就會過於冒險，過於冒進，搞齣很多惡性事件來。不保護，下級就沒有動力去創新去冒險，來完成上級交辦的任務。正是“打”與“保”的平衡，使責權利不對稱所激發齣來的基層治理機製的創新保持在高水平和高質量上。眾多的基層治理機製創新，就使中國基層幾乎是不可思議地完成各種“天下第一難事”，可以讓各種項目建設順利展開，從而最終創造瞭中國奇跡。
所有自上而下的任務最終都要在基層治理中與群眾麵對麵，中國經濟發展的奇跡，城市建設的日新月異，其中一個重要原因是，自上而下的責權利的不對稱分配使基層在巨大的責任壓力下麵，在邊緣地帶灰色地帶進行製度創新和機製創新，且這種創新的成功經驗會極快地復製傳播，而成為全國性的經驗，從而在基層治理上形成瞭靜悄悄的革命。因此，中國基層治理幾乎是完成瞭其他任何體製都不可能完成的壓縮現代化的動員與建設任務。